產業政策的能源思考：產業結構調整與能源結構調整

一、前言
台灣的經濟發展曾經創造「經濟奇蹟」，被譽為亞洲四小龍之一，但近年來卻面臨發展的困境。台灣原本山川壯麗、環境優美，被稱為福爾摩莎、美麗寶島，但如今國土殘破、環境污染，被譏為豬圈。台灣離本世紀的國際潮流—追求「永續發展」的目標，似乎越來越遙遠！何以致之？台灣的產業發展究竟出了什麼問題？台灣的產業政策與能源政策是否應該改弦易轍？這些都是值得深入探討的課題。

二、現況分析
台灣在1960至80年代擁有低廉的勞力，當時依「比較利益」原理，發展勞力密集的出口產業，具有國際競爭力，故能創造高成長的「經濟奇蹟」。不過，當時「成長掛帥」的產業發展政策，也同時是以犧牲台灣的環境為代價。
（一）產業結構偏向高耗能、高污染的能源密集產業
進入90年代之後，尤其是2000年之後，因中國、印度、東南亞諸國的興起，台灣已逐漸喪失低廉勞力的相對優勢，企業紛紛外移尋求降低生產成本，特別是大量西進中國。而政府則獎勵資本密集、能源密集的重化工業。台灣的經濟成長率乃每況愈下；1970~1979年間平均成長率高達10.2%，1980~1989年間為8.1%，1990~1999年間降為6.5%，2000~2009年間再降到3.4%（2000~2010年間為4.1%）。
台灣是傳統能源（煤炭、石油、天然氣、鈾礦等）極為匱乏的國家，自1990年以來，能源進口依存度都超過96%，目前更高達99%以上。因此，台灣的能源自主性非常低，相對的，能源安全保障就極為脆弱。發展能源密集產業不但不符合「比較利益」原理，而且因為台灣能源安全的脆弱性，一旦發生能源危機，就會影響台灣的經濟安全，甚至危及國家安全；同時，能源密集產業產生環境污染的外部性，又對台灣環境造成重大的衝擊，也違背「永續發展」的精神。
事實上，由於台灣過去的工業化過程中，在產業政策上，為了提高投資意願，以振興經濟，對產業的獎勵不僅給予租稅減免、加速折舊、低利融資等優惠，能源政策也以服務工業發展為主，讓能源價格肩負維持產業競爭力的政策任務，而給予水、電價格的優惠，導致產業用電價格遠低於民生用電價格；前者大約是後者的七至八成。結果使得愈是耗能的產業（如石化、鋼鐵、水泥、造紙等）可以獲得愈多的優惠補助，因而導致我國的產業結構偏重於高耗能、高污染、高排碳的產業。這種現象不僅造成資源的錯誤配置，也造成環境污染的嚴重後果。
以目前國際上特別重視的溫室效應(green house effects)問題為例，根據經濟部能源局的資料，我國1990年按部門方法計算之燃料燃燒二氧化碳（CO2） 總排放量（約占總溫室氣體排放量之八成）為110,830千公噸，逐年持續增加，2000年為215,449千公噸，2007年增加至262,811千公噸，2008年因受到油價高漲的影響，以及金融風暴之衝擊，導致產業活動低迷，能源消耗量減少，燃料燃燒CO2 排放減少為252,025千公噸；但2010年又增加至254,484 千公噸。以每人平均排放量來計算，1990年人均排放量約5.5公噸/人，逐年持續揚升，至2000年為9.7公噸/人，2007年為11.5公噸/人，2010年為11.0公噸/人。台灣溫室氣體年排放量約佔全世界的1%，約是人口比（0.34%）的3倍。2008年人均排放量為11.53公噸，世界排名第十七，高居亞洲第一，是全世界人均排放量4.39公噸的2.63倍，也高於經濟合作暨發展組織（OECD）國家的人均排放量（約10.61公噸）。很顯然的，台灣對全球暖化的貢獻遠大於其人口佔比，故對節能減碳實應多負些責任。
由各部門所排放之二氧化碳來看，以部門方法統計各部門包含電力消費 CO2 排放結果，則以工業（含能源）部門所排放的比例為最高，歷年來一直維持在55%以上，其次為運輸部門。2010年工業（不含能源）部門排放122,956 千公噸，較2009 年增加11.2%，占燃料燃燒CO2 排放的48.3%。工業部門中，金屬基本工業（鋼鐵業）增加21.9%（部分因新增一貫式煉鋼設備產能開出所致）；化學材料製造業（石化業）也增加9.6%。能源部門排放26,311千公噸，占燃料燃燒總CO2 排放的10.3%，受中龍鋼鐵一貫式煉鋼產能開出影響，較2009年增加6.0%。工業（含能源）部門總排放量為149,267千公噸，占燃料燃燒CO2 排放的58.6%。運輸部門排放35,317 千公噸，較2009 年增加3.4%，占燃料燃燒總CO2 排放的13.9%。
工業部門占最高比例的二氧化碳排放量，則與不良的產業結構(太多高耗能源產業)有密切的關係。工業（含能源）部門為最大的能源消費部門，在1990年，其消費量占國內能源總消費量的比重為54.9%，此後一直維持在52%以上，至2000年為54.4 %，2007年增為60.2%，2010年為60.8%。在工業部門內，消費能源較多的化工業(以化學材料為主)、非金屬礦物製品業（以水泥為主）、金屬基本業（以鋼鐵業及煉鋁業為主）及造紙業等能源密集產業所消耗的能源占國內能源總消費量的比重，自2001年以來一直高達30%以上（2001年為31.7%，2009年與2010年分別為36.3%與37.0%），但其所創造的實質國內生產毛額（GDP）占全國實質GDP的比重卻都低於4.4%（2001年為3.91%，2009年為3.87%）。因為這些高耗能產業所消耗的能源相當多，但所創造的實質GDP卻很有限，所以導致我國能源生產力偏低，同時也帶來嚴重的環境污染問題。這種現象可以反映出我國的產業結構不良(偏重高耗能源產業)，是造成高二氧化碳排放與高污染的主要原因。
（二）能源結構偏向高含碳的化石能源及高危險性的核能
因為能源政策以服務工業發展為主，為了穩定供電給產業，台電一向較重視傳統大型集中式的火力發電與核能發電之開發，而對於小型分散式真正可以自產的綠色再生能源之開發則著力甚少。綠色再生能源中，就近十年來國際上發展最快速的風力發電與太陽能發電來看，到去年（2010年），我國風力發電與太陽光電的累計裝置容量分別為477.6MW（百萬瓦）與17.5MW，僅分別占總發電裝置容量的0.98%與0.04%；其發電量分別為1,027.5百萬度與20.8百萬度，更僅分別占總發電量的0.42%與0.01%。比起我國再生能源的發展潛能，這些實屬微不足道。如與中國相比，更是令人感到無比汗顏。中國在2010年一年間，就新增風力發電裝置容量189億瓦，使其累計裝置容量高達447億瓦，一舉超越德國與美國，而躍居世界第一；新增太陽光電發電裝置容量550MW（百萬瓦），使其累計裝置容量達861MW（百萬瓦），占全球總裝置容量400億瓦的2％，居全球第八名。
在2010年的發電結構中，含碳量最高的燃煤發電就占了26.27%，燃油發電占3.34%，燃氣發電占17.23%，核能發電占16.85%；在最終能源消費結構中，煤、油、電分別占8.33%、40.23%與48.60%；而在能源供給結構中，煤炭與石油則各占32.09%與49.04%（煤炭大部分供發電用，石油大部分供最終消費用），天然氣占10.16%，核能占8.28%。由此可見，台灣的能源結構偏向高含碳的化石能源與核能；而如此偏向高含碳的能源結構，當然會造成台灣環境污染的惡化。
大型集中式的火力發電與核能發電之開發結果，不但無法降低能源進口依存度，無助於提高能源自主性與能源安全保障，而且因大型「集中式」供電系統的脆弱性，不利供電的穩定，也易成為恐怖攻擊的目標，而危及國家安全。

三、因應對策
既然台灣的能源問題在於：產業結構偏向高耗能、高污染的能源密集產業，以及能源結構偏向高含碳的化石能源及高危險性的核能，那麼解決之道當然就在於調整產業結構與能源結構。
（一）調整產業結構，邁向低碳經濟
首先，應積極調整產業結構，促使能源需求與經濟成長脫鉤。由於消費能源最多的部門是工業部門，而且工業部門內產業結構又偏向高耗能、高污染、高排碳的能源密集產業，導致歷年來台灣的能源需求隨著經濟成長而不斷增加，兩者亦步亦趨。因此，要有效的節能減碳，必須設法讓能源需求與經濟成長脫鉤。而調整產業結構則是促使能源需求與經濟成長脫鉤的有效且必要的手段。
因此，我們認為應取消對能源密集產業的獎勵與優惠，包括水、電的優惠，並推動綠色環境稅制（如能源稅），使污染環境的外部成本內部化，以促進產業結構調整，緩和高能源密集產業的成長，而利於低能源密集產業的發展。如此將可促使能源需求增加的速度低於經濟成長的速度，甚至能源需求減少但仍維持適度經濟成長（即兩者脫鉤的情況）。
台灣今後的產業發展必須以「質」的提升取代「量」的擴增，建構一個低碳的經濟體系。政府應積極發展綠色環保產業與知識密集產業。對於生態旅遊服務業、農林漁牧休閒產業、非核潔淨能源產業、節能產業、綠色運輸及綠建築等綠色環保產業，應給予獎助。同時應透過綠色標章與綠色採購，鼓勵綠色消費，來帶動綠色環保產業之發展。對於生物科技產業、數位內容產業以及文化創意服務業等知識密集產業亦應協助發展。

（二）調整能源結構：發展綠能、放棄核能
其次，應積極調整能源結構，開發利用風能、太陽能、生質能、海洋能、地熱能…等無碳綠色再生能源。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC)在今年5月9日發表研究報告指出，目前再生能源(生質能、風力發電、太陽能、地熱、水力發電以及海洋能)約佔全球13%的能源供應；預期到了2050年再生能源將可滿足全球77%的能源需求，但前提是各國政府必須大幅增加對風力發電、太陽能的金融與政治援助。
根據21世紀再生能源政策網站（REN21）的資料，在2004至2010年六年間，全球再生能源的新增投資由220億美元大幅提高將近10倍到2,110億美元。全球風力發電裝置容量由2000年的174億瓦，增加到2004年的476億瓦，再增加到2010年的1,980億瓦，十年間增加超過10倍；同期間，太陽能光電（Solar PV）裝置容量由14億瓦增為39億瓦，再增加到400億瓦，更大幅增加超過27倍。在2010年底，風力發電累計裝置容量最高的前五國分別為中國（447億瓦）、美國（402億瓦）、德國（272億瓦）、西班牙（207億瓦）、印度（132億瓦）；其中中國在2010年一年間就新增189億瓦，使其累計裝置容量一舉超越德國與美國，而躍居世界第一。太陽能光電累計裝置容量最高的前五國分別為德國、西班牙、日本、義大利與美國，分別占44％、10％、9％、9％與6％，第六名的捷克占5％。
其實，這些再生能源，不僅是「取之不盡、用之不竭」的永恒能源，而且是對環境友善、符合永續發展所需的無碳潔淨能源，故可稱為「永續能源」。這些永續能源具有多方面的效益。在能源方面，它們是真正在地的自產資源，可提高能源自主性，並促進能源多元化，而增強能源的安全保障（energy security）。在經濟方面，它們可以創造投資機會，建立新的產業，並創造許許多多的就業機會。在環境方面，它們是環境友善的無碳潔淨能源，可以有效地減少溫室氣體排放與酸雨等環境污染。因此，積極發展綠色潔淨的再生能源，才是邁向永續發展應走的康莊大道。
台灣的再生能源蘊藏非常豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有雄厚的開發潛能。根據英華威公司的評估，台灣的風資源，光平地就足夠設立約3,000MW（大於核四廠的裝置容量），而全島的風資源則足夠設置至少5,000MW。台灣發展太陽能發電的條件與潛力遠優於高緯度的德國與日本（目前發展太陽能發電最積極的國家），且七、八月高峰用電期間正是台灣太陽能發電可以發揮最大效率的時候，也就是說太陽能在夏季尖峰用電期間最來電，發揮的邊際效益最高。目前台灣太陽能電池產能已超過10GW（一百億瓦），全球排名第二，但99.9％以上都輸出國外，自己卻用不到0.1％。另據台灣大學地質科學系教授宋聖榮，引述國科會在2008年所推動能源型國家科技計畫報告書，估計台灣地熱的發電容量可達7,100MW，相當於2.6座核四廠的發電容量。地熱完全不受天候條件的影響，供電穩定性非常高，更值得開發利用。
台灣的再生能源蘊藏如此充裕，要在2020年之前大量取代傳統能源，譬如將其占發電系統比重由6.0%提高到20％以上（還遠低於德國2020年的30％）並不難，是政府要不要做，以及有無決心與魄力的問題。這些綠色再生能源若能充分開發利用，不但可提高我國能源供應的獨立自主性與能源的安全保障，進而增強經濟安全與國家安全。發展綠能也可創造出一項重要產業，有助於改善產業結構，提升我國產業競爭力，並創造許許多多的就業機會，正足以壯大台灣。
不過，再生能源的開發利用卻還面臨著不少的障礙，包括技術性障礙、經濟性障礙與制度性障礙。尤其是制度性障礙在台灣更嚴重。制度性障礙是指決策者、金融機構、能源設備供應商、以及能源使用者對於再生能源普遍缺乏正確的認知，致不利於再生能源的發展。在台灣，土地取得的困難，決策者的無知或錯誤的認知，以及政府各機關之間的觀念溝通協調不易，也都是發展再生能源的大障礙。經濟性障礙乃是指其生產成本相對較高。再加上傳統的火力發電及核能發電又受到相當多直接與間接的補貼，且其環境外部成本又未能內部化反映在其價格上，致使再生能源很難與這些傳統的能源在市場上公平競爭。
為了積極開發再生能源，我們認為，決策者應先清楚認知，發展再生能源是本世紀的國際潮流，也是壯大台灣的必要政策；其次，政府應積極協助業者排除前述發展再生能源之各項障礙，並取消對傳統能源的各種補貼。同時，政府應積極創造再生能源市場，推動再生能源「202020計畫」，在2020年之前完成20萬太陽能屋頂計畫(裝置容量約600~800MWp) 與20億瓦(2000MW)風力發電計畫，並達成綠色再生能源發電占總發電量的20％以上之目標。
至於核能，基於核能發電是不安全、不永續、又不經濟的能源（詳參《能源政策》即將由新台灣國策智庫出版），而且逐步達成「非核家園」目標又是朝野的共識，早已明定於2002年12月完成立法的環境基本法第二十三條條文中，我們認為台灣應在2020年前告別核電，達成建構「非核家園」的目標，才能保安台灣。那麼，不僅既有核電廠不可延役，更應提早除役，而核四廠則不可填裝燃料、不可商轉，但可將其作為核能發電展示館。核電廠在運轉超過25年後，其機件、管線等老舊、銹蝕問題，將會造成較高的核安風險；而美國19部已停機及除役的核能機組之平均運轉時間則僅17年（遠少於25年）。但台灣既有核電廠的營運執照卻長達40年；而核一、核二、核三廠都已運轉超過25年，全都進入核安高風險階段，在電力充裕、無不足之虞的情況下，實應提早於2020年之前除役。

四、結語
台灣是傳統能源極為匱乏的國家，自1990年以來，能源進口依存度都超過96%，目前更高達99%以上。在過去的工業化過程中，獎勵發展能源密集產業，不但不符合「比較利益」原理，而且對台灣環境造成重大的衝擊，也違背「永續發展」的精神。台灣的產業發展與能源政策，都必須改弦易轍。
台灣的產業結構偏向高耗能、高污染的能源密集產業，必須朝低耗能、低污染、高價值的方向調整。今後的產業發展，必須以「質」的提升取代「量」的擴增，建構一個低碳的經濟體系。
台灣的能源結構偏向高含碳的化石能源及高危險性的核能，今後必須朝低碳或無碳的方向調整，發展綠色再生能源，並放棄高危險性的核能。台灣的再生能源蘊藏非常豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有雄厚的開發潛能；要在2020年之前大量取代傳統能源，使其占發電系統比重達到20％以上並不難，是政府要不要做，以及有無決心與魄力的問題。台灣也可在2020年前告別核電，達成建構「非核家園」的理想目標，問題也只在政府的一念間。
（2011第三屆民間國是論壇--創建幸福安全臺灣，台南市 2011年10月2日）