永續能源政策

一項好的政策必須是符合國際潮流，並能為台灣開創美好願景的政策。因此，要制定台灣的能源政策，必須先瞭解國際能源政策的發展潮流，並認清台灣的能源問題，然後才能深入探索可為台灣開創美好願景的永續能源政策。

壹、 核心價值：節能減碳保護地球、發展綠能壯大台灣、非核家園保安台灣

人類自產業革命之後，工業快速成長。由於工業生產消耗大量的資源，且排放大量的污染物，工業化的結果，乃對全球自然資源與環境生態產生相當大的負面衝擊，如臭氧層的破壞、溫室效應、酸雨、毒性廢氣物之擴散、海洋與河川的污染、熱帶雨林及森林的濫伐、野生生物的滅絕…等。全球暖化的溫室效應問題，更已成為1980年代以來國際社會最關注的環境議題。
為了抑制人為溫室氣體的排放，防制氣候劇烈變化，聯合國於1988年11月成立「政府間氣候變化專門委員會」（Intergovernmental Panel on Climate Change, 簡稱IPCC），對全球氣候變化問題作通盤的探討，評估其影響，並提出因應策略。之後，聯合國又於1992年6月初在巴西里約舉行「地球高峰會議」，通過「聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)」，對人為的溫室氣體排放做出全球性管制的宣示。會中共有155國簽署「氣候變化綱要公約」，原則性管制二氧化碳（CO2）等溫室氣體之排放。
此後，每年召開一次締約國大會。為落實溫室氣體排放管制工作，1997年12月於日本京都舉行的聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會（COP3），通過京都議定書（Kyoto Protocol），以規範工業國家未來之溫室氣體減量責任，包括針對38個已開發國家訂出減量標準，將二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）、六氟化硫（SF6）等六種溫室氣體排放量平均削減到比1990年低5.2﹪的水準；減量期程為公元2008至2012年。該議定書於2005年2月16日生效。如何因應日益嚴重的全球暖化問題，實已成為二十一世紀全人類最大的挑戰。
事實上，有鑑於上述諸環境生態問題將對未來的經濟發展產生制約的作用此，聯合國大會早在1983年12月就決議成立世界環境暨發展委員會(World Commission on Environment and Development)，針對全球發展逆退與環境惡化的問題詳加調查，並研擬一套長期的環境策略。該委員會調查研究的結果，於1987年提出一份報告書─「我們共同的未來」(Our Common Future)（俗稱布蘭德報告書），特別強調「永續發展」 (sustainable development)理念。依據該報告書，「永續發展」意指滿足當代人的需求而不損及後代子孫滿足其需求的發展；是兼顧經濟成長與環境保護，並考量跨世代間的社會公平之發展型態。
在1992年6月間於巴西里約舉行的「地球高峰會議」中，「永續發展」即為一百五十多個與會國家所共同關切的焦點。此後，「永續發展」即成為世界各主要國家所追求的理想目標。2002年8月26日至9月4日在南非約翰尼斯堡（Johannesburg）舉行的里約加十（Rio+10）世界高峰會更直接以永續發展為名，而稱為永續發展世界高峰會（World Summit on Sustainable Development, WSSD）。追求「永續發展」，已然成為二十一世紀的國際潮流。
「永續發展」涵蓋經濟發展、社會公平與環境保護三個面向。傳統上，注重這三者的兼籌並顧，故將經濟系統、社會系統與環境系統三者同等看待。然而，地球只有一個，而整個自然環境系統上的自然資源，除了養育人類，還要養育其他萬物。人類雖貴為萬物之靈，但仍只是整個生物鏈體系的一環，不能獨享自然資源而破壞生態環境系統。維持生態平衡、萬物共榮，以永續環境為基礎的經濟發展，才是真能提高人類福祉的健康的經濟發展。而人類福祉的提升，則不能只著眼於經濟成長或國民所得水準的提高。經濟活動只是人類社會活動的一部分。除了經濟活動，人類社會活動還包括政治、文化、藝術、宗教…等活動。追求社會公平、安全、正義、生活尊嚴等亦是提升人類福祉的重要內涵。因此，健康、良好品質的經濟發展，亦必須以社會公平為基礎。換言之，經濟發展必須以「社會公平」及「環境正義」為基礎，而社會發展也同樣必須立基於「環境正義」之上。這才是「永續發展」的真諦。
而這三個系統相互之間都會產生正面與負面的影響。為了達成永續發展的目標，必須設法降低這三個系統之間的負面影響，而提高其正面影響。因此，在永續發展的前提下，政府若能在環境系統方面採取必要的生態保育與污染防制政策、因應氣候變遷的防災計畫，在社會系統方面採取適當的人口、教育、社福、健康照護與治安政策，在經濟系統方面實施清潔生產、發展綠色產業（包括綠色能源產業）、獎勵生產綠色產品、採取調整產業結構朝向低耗能與低污染產業發展的產業政策，並鼓勵綠色消費，進行綠色稅制改革，則可促進這三個系統的良性互動，而減少其負面衝擊。
永續發展的三個層面（經濟、環境與社會福祉）都與能源有密切的關係。由於產業的生產活動需要使用能源作為其投入要素，所以能源可說是促進經濟成長的動力來源，是經濟發展不可或缺的關鍵要素。能源服務可以滿足人類的基本需要，如食物與棲身之所，也可透過對教育與大眾健康的改善來促進社會發展。不過，在生產與消費某些形式的能源時，卻會降低環境的永續性，例如在使用煤、石油與天然氣等化石燃料的過程中，同時會排放出硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）等對環境有害的污染物，以及二氧化碳（CO2）等溫室氣體。
人類的經濟活動大量使用化石燃料的結果，不僅導致環境污染，也已造成大氣中二氧化碳（CO2）等溫室氣體的濃度急速增加，產生愈來愈明顯的全球增溫、冰河加速融化、海平面上升及全球氣候變遷加劇的現象，對水資源、農作物、自然生態系統及人類健康等各層面造成日益明顯的負面衝擊。而燃煤與燃油兩種消費能源方式，則是最主要的二氧化碳排放來源。以二氧化碳的排放係數來看，煤及煤製品為3.953公噸/107仟卡，石油及其製品為3.065公噸/107仟卡，天然氣為2.347公噸/107仟卡，故燃煤、燃油與燃氣之二氧化碳的排放比為1：0.775：0.594。
由於能源是經濟發展的主要動力來源，人類為了追求經濟發展，必須開發利用資源，特別是能源。而開發利用與消費能源則會破壞與污染大自然環境。環境的破壞與污染，加上化石能源的耗竭性與有限性，終將對經濟持續發展產生制約的作用。因此，自1980年代起，西方工業先進國家就特別關注經濟發展(economic development)、能源節約(energy conservation)與環境保護(environmental protection)三者之間的平衡問題 (即所謂的三E問題)。而此三E問題乃是「永續發展」的核心問題。因此，在1990年代，世界各主要國家在追求與環境友善的經濟發展時，都極為重視能源問題，也都單獨為能源制訂政策。能源政策乃成為重要的公共政策。而與經濟發展和環境保護息息相關的能源政策，則幾乎都由著重「開源」（供給面）轉為以「節流」（需求面）為主。尤其為了因應地球暖化的溫室效應問題，世界各國莫不積極節約能源、提升能源效率與發電效率，並推展汽電共生；在「開源」方面則以低含碳的天然氣與無碳的風能、太陽能、生質能等再生能源（永續綠能）來取代含碳量高的煤炭與石油。至於核能，則因安全問題與核廢料無法妥適處理而逐漸被淘汰。這也是國際上倡導「節能減碳保護地球」的精髓。
以節能減碳績效較佳的德、英兩國為例。德國在1990至2004年的溫室氣體排放，合計減少17.2%，是全球溫室氣體減量績效最佳的國家之一，也是堅持非核政策的國家。德國在2001年5月制定「節能法」，要求建築物節能30%；2002年實施能源效率計畫，鼓勵國內能源用戶提升能源使用效率。德國更積極發展再生能源，特別是風力發電、太陽能與生質能。根據德國環境、自然保育及核能安全部資深官員Volker Oschmann博士，於2010年2月來台所作的「德國再生能源饋電法」報告，德國在2000年再生能源發電占總電力消費量的4.5%，2010年將達16.5%；德國規劃再生能源發電的目標為：到2020年占總電力消費量的30％以上，2030年達45-50％，2050年達80％。
為了積極開發利用再生能源，德國在1989至1990年實施100MW(百萬瓦)風能計畫，1991至1996年實施250MW風能計畫，2000年4月通過「再生能源優先法」(Renewable Energy Act)，2004年修訂「再生能源優先法」。這些措施使其風力發電之發展神速，僅2001年便新增了2,659MW的發電容量（相當接近我國核四廠的裝置容量2,700 MW），2002年又新增超過3,200MW（遠大於核四廠的裝置容量），2003年再新增超過2,700MW。截至2005年底，德國累計風力裝置容量已超過184億瓦（約相當於我國6.8座核四廠的裝置容量）；至2008年底，更已超過240億瓦（約相當於我國8.9座核四廠的裝置容量）。
在太陽能光電（PV）方面，2000年制定「再生能源優先法」，並規劃設置太陽能屋頂(約10萬個)及太陽能光電板系統。從1999年到2003年六月，共有6萬6千多個投資貸款案件，總投資額約24億歐元，累計裝置容量350MWp（百萬峰瓦）。自2000年制定「再生能源優先法」後，德國太陽能光電發展快速，尤其2004年修訂「再生能源優先法」後，更是一飛沖天。2000年太陽能發電量為64GWh（百萬度），2003年為313百萬度，至2008年底，高達4,000百萬度，太陽能光電累計裝置容量已超過5,300MWp（百萬峰瓦）。
英國在1990至2004年溫室氣體排放合計減少14.3%，減量績效頗佳，也是少數達成溫室氣體減量目標（-8%）的工業先進國家之一。英國在2001年制定「氣候變遷稅」(Climate Change levy, CCL)，並利用氣候變遷稅稅收於成本有效措施與低碳科技研發。在2002年4月起即開始進行國內碳排放交易制度，並在2005年與歐盟之碳排放交易制度接軌，積極推動並整合全球碳排放交易市場，冀使倫敦成為世界碳排放交易中心。英國更在2007年3月13日提出歷史性的「氣候變遷法案草案」（Climate Change Act），立法限制二氧化碳等六種溫室氣體的排放量，在2020年前降低26%至32%的碳排放量，2050年前減少60%，期使英國成為全球第一個低碳經濟體。（該法案在2008年11月26日通過，明定英國六種溫室氣體的碳排放量在2050年必須比1990年的基準排放量減少80％以上。）另外，在調整能源結構方面，制定再生能源發展目標，每年支出10億英鎊發展再生能源；並積極投資低碳燃料與科技，例如碳捕捉與固定化、風力、潮汐及太陽能發電等。
英國經濟學者斯特恩（Nicola Stern）於2006年10月30日發布「斯特恩報告：從經濟角度看氣候變化」（Stern Review on the Economics of Climate Change），以量化方式計算地球暖化對全球經濟的影響。該報告強調愈早行動才愈有可能減少未來的損害成本；若我們現在花費GDP的1%成本來防制氣候暖化，則未來可相對減少GDP的5%~20%之經濟損失。此一報告發布後，促使英國民間商業與金融機構、顧問公司及非政府組織（NGO）亦積極採行相關因應行動對策。
在國際社會積極推動節能減碳保護地球，以因應全球暖化、氣候劇變的潮流下，台灣卻一直以自己並非京都議定書（Kyoto Protocol）的簽約國，且非為已開發國家為由，而不願嚴肅地面對這個問題。其實，台灣受全球暖化的影響程度，遠比全球平均值還高。台灣大學大氣系教授許晃雄的研究指出，過去100年來，全球溫度平均上升了攝氏0.3~0.6度，而台灣依測站所在位置的不同，平均上升了0.8~1.4度；未來可能讓沿海區域海水倒灌，本島生物絕種的情況更加嚴重。
台灣雖非京都議定書的簽署國，現階段尚無溫室氣體減量壓力，但身為國際社會的一份子，本就應該在環境保護上有所貢獻，努力減少溫室氣體排放量，以建立台灣良好的國際形象。何況台灣受全球暖化的影響程度，遠比全球平均值還高，而且台灣的自產能源又十分匱乏，99％以上的能源仰賴進口。因此，台灣更有必要制定一個環境友善的能源政策，以落實節能減碳保護地球，也保安台灣。換言之，台灣應快步趕上追求「永續發展」的國際潮流，制定一套環境友善、環保優先的永續能源政策。基於此，我們提出「節能減碳保護地球、發展綠能壯大台灣、非核家園保安台灣」等核心價值，作為擬定永續能源政策的原則。茲分述如下：
一、節能減碳保護地球
如前所述，如何因應日益嚴重的全球暖化問題，更已成為二十一世紀全人類最大的挑戰。為了因應地球暖化的溫室效應問題，世界主要國家都積極採取節約能源、提升能源效率與發電效率…等節能減碳措施，以求減緩地球的增溫、暖化速度，來保護已生病發燒的地球。
台灣過去六十多年來「追求成長、罔顧環保」的發展型態，完全悖離永續發展的精神，對未來台灣的永續發展已構成相當大的威脅。台灣已是全球溫室氣體排放大國，年排放量約佔全世界的1％，約是人口比（0.34％）的3倍。2008年人均排放量為11.53公噸，世界排名第十七，高居亞洲第一，是全世界人均排放量4.39公噸的2.63倍，也高於經濟合作暨發展組織（OECD）國家的人均排放量（約10.61公噸）。很顯然的，台灣對全球暖化的貢獻遠大於其人口佔比，故對節能減碳應該多負些責任。因此，台灣的能源政策必須著重於節約能源、提升能源效率，以減少二氧化碳等溫室氣體的排放，來保護已生病發高燒的地球，也同時保安台灣；亦即首重節能減碳保護地球。
二、發展綠能壯大台灣
雖然國際上公認，節約能源與提升能源效率是減少二氧化碳等溫室氣體排放的最佳無悔策略，但只要不斷追求經濟成長，則對能源的總需求終究還是會增加，故僅從需求面節約能源可能還是無法達到減碳的目標。國際能源總署（IEA）在《2007年世界能源展望》報告中，就曾憂心地指出，所有國家都面臨的挑戰是，如何在不削弱經濟和社會發展的前提下，採取行動，過渡到一個較安全、較低碳的能源系統。IEA強調，在近程上提高能源效率的措施雖是抑制能源需求和二氧化碳排放增加之成本最低且最快速的手段，但光這樣還不夠，所有的政府必須立即採取强有力和共同的政策行動，不能光說不做，才能把整個世界帶到更為永續的能源大道上。
事實上，國際上在因應全球暖化問題上，除了節能減碳，還積極調整能源結構，開發利用風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能…等無碳綠色再生能源。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC)在今年5月9日發表研究報告指出，目前再生能源(生質能、風力發電、太陽能、地熱、水力發電以及海洋能)約佔全球13%的能源供應；預期到了2050年再生能源將可滿足全球77%的能源需求，但前提是各國政府必須大幅增加對風力發電、太陽能的金融與政治援助。根據21世紀再生能源政策網站（REN21）的資料，在2004至2010年六年間，全球再生能源的新增投資由220億美元大幅提高將近10倍到2,110億美元。全球風力發電裝置容量由2000年的174億瓦，增加到2004年的476億瓦，再增加到2010年的1,980億瓦，十年間增加超過10倍；同期間，太陽能光電（Solar PV）裝置容量由14億瓦增為39億瓦，再增加到400億瓦，更大幅增加超過27倍。在2010年底，風力發電累計裝置容量最高的前五國分別為中國（447億瓦）、美國（402億瓦）、德國（272億瓦）、西班牙（207億瓦）、印度（132億瓦）；其中中國在2010年一年間就新增189億瓦，一舉超越德國與美國，而躍居世界第一。太陽能光電累計裝置容量最高的前五國分別為德國、西班牙、日本、義大利與美國，分別占44％、10％、9％、9％與6％，第六名的捷克占5％。
其實，這些再生能源，不僅是「取之不盡、用之不竭」的永恒能源，而且是對環境友善、符合永續發展所需的無碳潔淨能源，故可稱為「永續能源」。這些永續能源具有多方面的效益。在能源方面，它們是真正在地的自產資源，可提高能源自主性，並促進能源多元化，而增強能源的安全保障（energy security）。在經濟方面，它們可以創造投資機會，建立新的產業，並創造許許多多的就業機會。在環境方面，它們是環境友善的無碳潔淨能源，可以有效地減少溫室氣體排放與酸雨等環境污染。因此，積極發展綠色潔淨的再生能源，才是邁向永續發展應走的康莊大道。
台灣再生能源蘊藏豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有開發的潛能。若能充分開發利用，將可改變我國能源結構高度集中於化石能源的現象，並且減少我國能源高度依賴進口的程度，提高我國能源供應的獨立自主性與能源的安全保障，進而增強經濟安全與國家安全。同時，我國許多中小企業具有非常紮實的工業基礎，若能引進先進國家再生能源發電設備製造的技術，也可以使該技術在我國生根發展，並且有望成為半導體工業外，另一項重要產業，並創造許許多多的就業機會。在兼顧環境保護與提升我國產業競爭力之雙重政策目標的考量下，更有必要積極發展綠色再生能源，以壯大台灣。
三、非核家園保安台灣
國際上在因應全球暖化問題的策略上，核能發電一直被排除在選項之外。雖然核電業者在每年的「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）締約國大會上，都極力遊說、爭取要將核電列為因應全球暖化問題的選項之一，但都沒有成功，因為國際社會對於核電的安全問題、核廢料萬年無解的問題、以及核電可能導致核武擴散而嚴重威脅全人類的安全等仍有諸多疑慮。聯合國「政府間氣候變化專門委員會」(IPCC)，在1995年公布的研究報告就已指出：「若欲藉核能發電來緩和氣候變化，到2100年全球必須增加十倍的核子反應爐，核能裝置容量由當時的330GW（GW為10億瓦）增加到約3,300GW。屆時核廢料將累積到630萬公噸。經再處理後，可產生5千萬至1億公斤的鈽。而只要10公斤的鈽就可製造一顆足以摧毀一座城市的核子彈。其對人類安全的威脅之大是無法想像的。」因此，以擴增核能發電來防制全球暖化，實無異是「飲鴆止渴」。
核能發電雖於1970年代全球第一次石油危機之後迅速竄起，但自從1986年4月26日發生舉世震驚的前蘇聯車諾堡核能電廠爆炸事件之後，核電的發展就深受世人質疑，故自1990年代後期以來，核能發電占全球總發電量的比例即轉趨下降。今年3月11日，日本福島核能電廠發生爐心熔毀災變，與車諾堡核災同為國際核能事件分級表（INES）中最嚴重的第七級，徹底粉碎了「人定勝天」的神話，也充分曝露出核電無法確保安全的本質。福島核災同樣震驚全球。災變以來，世界各國政府紛紛宣布因應之計，並檢討調整核能政策。德國政府宣佈關閉七家在1980年前興建的舊核電廠，並終止原先讓17座核電能電廠平均延役12年期限的計畫；德國核能倫理委員會甚至發表報告，認為德國最快將可提前在2021年告別核能。日本首相菅直人則在福島核災二個月後宣佈關閉距東京較近（200多公里）的濱崗核電廠，取消原來在2030年前把核電提高到50%的計畫，「讓核能政策歸零」；日本參議院並在8月26日通過《再生能源特別措施法案》，大力獎勵發展太陽能和風能等再生能源。瑞士也停止審核核電廠興建申請。即使是開發中國家，如菲律賓也宣佈停止核能計畫。
一份發表在《自然》（Nature）期刊（四月號）的最新研究指出，若以日本福島核電廠半徑30公里為疏散區的標準，全球有九千萬人生活在該範圍內，承受可能爆發核災的風險；同時，全球211座現役核電廠中，有6座該範圍內人口超過三百萬人，其中台灣佔了兩座，台電核一、核二廠半徑30公里範圍內，人口超過五百萬（相較下，福島核電廠該範圍內僅二十萬六千人）。台灣的首都台北市就在該範圍內，更是全球唯一首都如此鄰近核能電廠的國家。
此次日本福島核災與1986年車諾堡核災同級，為核災事故最高級（七級），對日本造成有史以來最慘重的災害。據報導，福島核一廠附近海域驗出輻射碘131含量超過標準的數千倍；東京等九都縣（有些距福島200公里以上）的自來水也受到污染（檢測到放射性碘）。在福島核電廠半徑二十公里內的疏散區，有超過七萬民眾因核災受害；二十到三十公里範圍內，則有十三萬六千多人必須自主避難。根據日本政府的初步估算，東京電力公司福島核一廠的核災賠償金額約在六兆到二十兆日圓（約合台幣2.17兆到7.23兆元）之間。這筆賠償金將由東電和其他八家電力公司共同負擔，依責任比例分配，東電負擔的賠償金額約在三兆到十兆日圓之間，賠償年限將持續八至二十五年。
如以1986年車諾堡最嚴重核災事故造成方圓三十公里永久淪為廢墟，以及此次日本福島核災對日本造成有史以來最慘重的災害，搬到台灣來的話，不僅台灣五、六百萬人無從疏散，其對飲用水、農漁業、經濟發展、海洋生態、生命健康的影響之大更是難以估計，台灣恐有滅國之虞。這樣的代價，台灣是絕對承受不起的。因此，我們必須廢除核能電廠，建構非核家園，才能保安台灣。

貮、 現狀剖析
台灣的能源政策自1973年制訂之後，曾於1979、1984、1990及1996年四度修訂，惟皆以「確保能源穩定供應」為首要政策目標。1996年版的能源政策有六項政策方針，包括穩定能源供應、提高能源效率、開放能源事業、重視環保安全、加強研究發展及推動教育宣導，看似四平八穩、面面俱到，但其實仍以「確保能源穩定供應」為首要政策目標，各政策方針下之政策措施亦多相互矛盾之處。而且1996年距今已15年，國內外能源情勢已有甚大的變化，如此陳舊的能源政策實難符合當今經濟社會發展的需要。加上「開源重於節流」的保守觀念，深植於當年制訂能源政策之決策官員與國營能源事業主管人員的心中，故其所規劃的能源政策，不僅昧於時代潮流，尤其是追求「永續發展」的國際潮流，而且造成甚多的能源問題。這些問題對我國的經濟發展與環境品質造成甚大的影響。因此，既有的能源政策實有加以檢討的必要。同時，為了追求與環境相容的永續發展目標，則有制訂一套對環境友善的能源政策之必要。
檢討既有的能源政策，可以發現其至少造成下列諸多問題：
一、過份強調穩定供應，造成效率不佳與投資浪費
台灣是個傳統化石能源匱乏的國家，自1990年以來，96％以上的能源必須仰賴進口；目前的進口能源依存度更高達99.4％。在進口能源中，以原油占最大宗，其次為煤。原油的進口來源集中於中東地區；而煤的進口則集中於澳洲、南非、美國與中國。這種高度的能源對外依存度，且集中依賴少數國家，極易產生能源供應不穩定而影響經濟成長與經濟安全的問題。在1974年與1981年的兩次能源危機即是明證。因此，政府著重能源之穩定供應，實乃無可厚非。然而，由於過份強調穩定供應，卻造成效率不佳與投資浪費的問題。
在強調「穩定供應」的前提下，1996年版的能源政策條文，明定要維持適當的「能源安全存量」及合理的「電力備用容量」。為了便於對「能源安全存量」與「電力備用容量」的管制，過去政府一直將能源事業交付國營的台灣中油公司與台灣電力公司，分別獨占油氣與電力之生產與經營。獨占的結果，當然容易造成效率不佳的問題。政府限制民間廠商進入能源事業，可說完全違背能源事業自由化與民營化之世界潮流。目前在台塑公司加入油品市場後，雖已打破台灣中油公司的獨占局面，但形成兩家公司聯合壟斷，仍與獨占無異，對台灣中油公司的效率改善有限。而在電力方面，台電公司則擁有發、輸、配售電之獨占權。雖然政府自1995年初已開放民營電廠之興建，但民營電廠之興建必須先經台電同意，且其所生產之電力只能依契約按一定的價格賣給台電公司，而不能直接賣給消費者，形成台電公司在電力市場上既獨買又獨賣的完全獨占地位，仍是特權保護台電。它只是利用民間企業的力量來協助台電突破開發電源的阻力而已，實質上仍違背電力事業自由化的精神。
在強調「穩定供應」的前提下，台灣的能源事業一向都受到嚴格的管制。政府對能源的管制不僅限制民間廠商進入能源產業，而且也管制能源價格，故市場價格機能無從發揮，自然會導致能源生產與使用缺乏效率。台灣的能源及其產品之價格並非由市場機能來決定，而是由兩家國營公司所決定。台灣的能源價格一向肩負甚多的政策任務，包括穩定國內物價、維持產業競爭力、對某些特定用戶給予優惠之價格補貼等。由於這些不同的政策任務往往與節約能源的政策任務相互衝突，在各項政策任務的權重與優先順序又不明確的情況下，能源價格的制訂，往往顧此失彼，甚至成為推卸責任的藉口，而引發許多無謂的爭議。其中，能源價格肩負維持產業競爭力的政策任務，則導致工業用電價格遠低於民生用電價格；前者大約是後者的七至八成。至於對特定用戶給予能源價格補貼，主要是軍事機關及軍眷用電可以享受異於一般用戶相當大的優惠折扣。其他如學校用電、自來水用電及鐵路用電等也都享有優惠折扣。這種優惠價格極易造成電力的浪費，與節約能源的目標完全相左。
在「合理電力備用容量」方面，所謂備用容量是指系統裝置容量與尖峰負載之差；而備用容量率則是指超出尖峰負載（一年中某一天某一小時，例如8月8日12：00~13：00，用電量最高峰）的發電容量占全系統發電容量的比率。這些備用發電容量，是為了因應萬一電力系統中某些機組發生意外事故，致無法發電時，作為備胎之用。如以台灣電力系統中3個最大的獨立機組的裝置容量占全系統的比重作為「合理的備用容量率」（若一部機組發生意外而出狀況的機率為萬分之一，則3部機組同時出狀況的機率為兆分之一，趨近於零），則10％的備用容量率已是綽綽有餘，超過10％將造成電力投資的資源浪費。尤其是投資於大型電廠（如核能電廠與燃煤電廠）的浪費更大。過去為了堅持要推動核四計畫，台電一直強調合理的備用容量率為25％~30％，在反核浪潮的強大壓力下才改口為20％~25％；2000年民進黨執政，進行「核四計畫再評估」後，台電才又調降為15％~20％，但電力投資浪費的情形依然存在。馬政府上台後，台電又強調合理的備用容量率為20％以上！
事實上，台灣在1990至1996年間，備用容量率僅維持在7.4％與4.2％之間，也沒有缺電；且那段期間台灣的平均經濟成長率比1997年以後的平均成長率還高。依經濟部能源局的統計資料，台灣在2009年的電力備用容量率高達28.1％，而核能發電的裝置容量僅占10.7％，核能發電量也僅占總發電量的18.1％；這表示即使把三座核電廠全部關閉，還有10％~17％的備用容量率，台灣並無缺電的問題。倘核四廠兩部機組如規劃期程於2012年底前商轉（發電量約占全電力系統的7％），則2013年以後台灣的電力備用容量率將高達30％以上。而這是比尖峰負載高出的電力；在離峰用電（約尖峰用電的七成左右）期間將有高達45％以上的閒置電力！核四廠的興建只是徒增備用容量率而已，對於滿足電力需求的邊際貢獻幾乎等於零；一旦核四商轉，將有更多既有電廠被閒置，淪為備胎。很顯然的，台灣三十年來都沒缺過電，建核四廠完全是浪費的投資！
二、能源政策以服務工業發展為主，造成能源密集的產業結構，對環境衝擊大
政府不同政策之間常會互相矛盾。例如，在能源政策上，要提高能源生產力，並改善產業結構，對於能源密集產業不應給予獎勵，以提高整體能源的使用效率；但在產業政策上，卻為了提高投資意願，以振興經濟，而不分青紅皂白地獎勵發展高耗能產業，又給予水、電價格的優惠。此時產業政策與能源政策完全矛盾。很不幸的，掌管能源政策的能源局是經濟部的下級單位，當能源局所制訂的能源政策與其上級機關經濟部所制訂的產業政策抵觸時，能源政策便只得靠邊站了，因為在政府官僚的心目中，能源政策是以服務工業發展為主，當然不能抵觸促進工業發展的產業政策。
也由於能源政策是以服務工業發展為主，致某些提高能源效率的政策措施形同具文。例如在提高能源效率方面的政策條文之一：「能源價格以市場機能決定為原則，並透過能源相關稅費，合理反映能源使用所造成的社會成本。」就形同虛設。該條文的具體執行措施包括：（1）落實能源價格合理化、制度化及透明化，促進能源價格市場機能的發揮。（2）檢討現行能源相關稅費，合理反映能源使用所造成之社會成本。（3）儘速取消能源價格優惠制度。（4）電價結構反映不同時間、不同季節之成本，並加強負載管理，促進電力有效利用。十多年來這些措施毫無成效可言。關於第（1）項，在油品市場方面，近年來雖實施浮動油價機制，但「浮動油價計算公式」之計價資料並不透明，完全是黑箱作業，由台灣中油公司說了算，完全違背市場機能。而第（2）、（3）項，在耗能產業業者的強大反對壓力下，根本就動彈不得；光一個能源稅條例就一直無法在立法院通過立法。至於第（4）項，由於存在偏高的電力備用容量率，獨賣電力的台電公司其實是不會真心去落實「時間電價」的負載管理，因為要那麼做，台電就必須投資建構智慧型電網、全面裝設智慧型電錶，但台電卻不會因為這麼做而賣出更多電，只會縮短尖、離峰用電差距，讓台電未來少蓋電廠而已。
就是因為能源政策是以服務工業發展為主，所以一直將「確保能源穩定供應」視為首要政策目標。也因此造成各項能源政策措施間相互矛盾的現象。例如能源價格肩負維持產業競爭力的政策任務，導致產業用電價格遠低於民生用電價格；前者大約是後者的七至八成。這種不合理的電價結構，使得愈是耗能的產業可以獲得愈多的優惠補助，因而導致我國的產業結構偏重於高耗能、高污染、高排碳的產業。這種現象不僅有違節約能源的政策目標，而且造成資源的錯誤配置，也造成環境污染的嚴重後果，離節能減碳的目標更加遙遠。
事實上，由於台灣過去的工業化過程中，偏重於石化、鋼鐵、水泥、造紙等高耗能源、高污染的重化工業之發展，導致台灣環境品質不斷地惡化。以目前國際上特別重視的溫室效應(green house effects)問題為例，根據經濟部能源局的資料，我國1990年按部門方法計算之燃料燃燒二氧化碳（CO2） 總排放量（約占總溫室氣體排放量之八成）為110,830千公噸，逐年持續增加，2000年為215,449千公噸，2007年增加至262,811千公噸，2008年因受到油價高漲的影響，以及金融風暴之衝擊，導致產業活動低迷，能源消耗量減少，燃料燃燒CO2 排放減少至252,025千公噸，較2007年減少4.1%；但2010年又增加至254,484 千公噸。以每人平均排放量來計算，1990年人均排放量約5.5公噸/人，逐年持續揚升，至2000年為9.7公噸/人，2002年突破10公噸/人至10.2公噸/人，2007年為11.5公噸/人，2008年降為11.0公噸/人，2010年亦為11.0公噸/人。
由各部門所排放之二氧化碳來看，以部門方法統計各部門包含電力消費 CO2 排放結果，則以工業（含能源）部門所排放的比例為最高，歷年來一直維持在55%以上，其次為運輸部門。2010年工業（不含能源）部門排放122,956 千公噸，較2009 年增加11.2%，占燃料燃燒CO2 排放的48.3%。工業部門中，金屬基本工業（鋼鐵業）增加21.9%（部分因新增一貫式煉鋼設備產能開出所致）；化學材料製造業（石化業）也增加9.6%。能源部門排放26,311千公噸，占燃料燃燒總CO2 排放的10.3%，受中龍鋼鐵一貫式煉鋼產能開出影響，較2009年增加6.0%。工業（含能源）部門總排放量為149,267千公噸，占燃料燃燒CO2 排放的58.6%。運輸部門排放35,317 千公噸，較2009 年增加3.4%，占燃料燃燒總CO2 排放的13.9%。
工業部門占最高比例的二氧化碳排放量，則與不良的產業結構(太多高耗能源產業)有密切的關係。工業（含能源）部門為最大的能源消費部門，在1990年，其消費量占國內能源總消費量的比重為54.9%，此後一直維持在52%以上，至2000年為54.4 %，2007年增為60.2%，2010年為60.8%。在工業部門內，消費能源較多的化工業(以化學材料為主)、非金屬礦物製品業（以水泥為主）、金屬基本業（以鋼鐵業及煉鋁業為主）及造紙業等能源密集產業所消耗的能源占國內能源總消費量的比重，自2001年以來一直高達30%以上（2001年為31.72%，2009年與2010年分別為36.29%與37.04%），但其所創造的實質國內生產毛額（GDP）占全國實質GDP的比重卻都低於4.4%（2001年為3.91%，2009年為3.87%）。因為這些高耗能產業所消耗的能源相當多，但所創造的實質GDP卻很有限，所以導致我國的能源生產力偏低，同時也帶來嚴重的環境污染問題。這種現象可以反映出我國的產業結構不良(偏重高耗能源產業)，是造成高二氧化碳排放與高污染的主要原因。
三、著重大型核能發電之開發，帶來萬年難解的核廢料，且不利穩定供電
在強調「穩定供應」的前提下，台電公司一向是「開源」重於「節流」，較重視傳統大型的火力發電與核能發電之開發。自1969年開始籌劃興建核能一廠之後，就積極規劃興建核二、核三、及核四廠，直到1986年之後，受到車諾堡核能災變的影響，核四廠之興建受阻，核電之發展才受挫。但1996年版的能源政策，仍主張要繼續興建核能電廠，並將核能列為無碳能源，要加強使用，作為我國「配合國際環保趨勢，減緩溫室效應」的因應策略之一！這是完全昧於聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC)，在1995年公布的研究報告就已指出，以擴增核能發電來防制全球暖化，是「飲鴆止渴」的做法，是不可行的；也與「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）締約國大會，拒絕將發展核電列為因應全球暖化問題的選項之做法背道而馳。而且，這也完全漠視車諾堡核災對全人類的教訓。
在今年3月11日日本福島核能災變之前，馬政府提出的「能源發展綱領政策」，則根本就是「核能發展政策」，是假「建構低碳能源發展藍圖」之名，而行「擴張核能發電」之實。其所謂「建構低碳能源發展藍圖」，是將核能發電視為低碳能源，作為能源供給規劃之選項，並規劃核四1號機組於2011年開始商轉、2號機組於2012年底開始商轉，且既有核能機組延役（準備於運轉四十年後再延二十年）。即使在福島核能災變之後，各國都重新檢應其能源政策與核能政策，但馬政府仍堅持其能源（核能）政策不變，只宣示目前提出延役申請的核一廠不予延役而已。日本福島核災對全球造成的危害，竟絲毫也撼動不了馬政府的核能政策！
除了如車諾堡核災與福島核災的核能安全問題，發展核能工業最難克服的另一項難題是，如何清除核能工業所遺留下的輻射廢料。核能電廠所產生之放射性廢料有低放射性廢料和具高放射性的用過核燃料兩種。低放射性廢料主要包括電廠運轉、維修及除污過程中所產生之受污染衣物、手套、零組件、廢液殘渣、過濾器等放射性低且半衰期較短之核廢料；高放射性廢料即核燃料在核反應器使用過後，所退出之用過核燃料。目前世界上在運轉中的核廢料最終處置場，都是針對低放射性廢料。但其運轉時間尚短，會有什麼問題尚待評估。而對高放射性廢料，世界各國至今仍未有妥善的處理方法。
在台灣，核廢料問題更是難解。目前台電公司對低放射性廢料的處置方法，主要是貯存在各核電廠廠區內部或蘭嶼。蘭嶼貯存場的貯存容量為98,112桶，早已接近貯滿。而且該貯存場早期貯存之廢料桶已發現有銹蝕的現象。自1990年7月起，台電就針對銹蝕廢料桶問題組成「蘭嶼貯存場廢料桶檢整作業工作小組」，進行規劃改善、檢整重裝作業。但直到2007年12月才開始進行「蘭嶼貯存場檢整重裝作業」，將銹蝕、需要重新噴漆的桶子檢查過後，在97,672桶的核廢料中，目前已經完成96,001桶的檢整，進度達95％。目前在國內並無最終處置場所，送往境外處置也不易為國際社會所接受。
至於高放射性核廢料，因為內含有鈾與鈽，處理非常棘手，目前都暫存放在各核電廠廠區內的儲存水池裡。因為鈽是製造核武的原料，依據「防止核子武器擴散條約」的規定，含有鈾與鈽的使用過核燃料，不可以隨意運往他國。即使有某國家同意接收，其他國家也會群起反對。這將嚴重損害我國的國際形象。而且，儲存只是將問題暫時擱置，並非最完善的處理對策。這些暫存水池裡的高放射性核廢料，也可能發生如福島般的核災。
台灣地狹人稠、地質脆弱（地震帶上）、氣候潮濕，要找到適當的低放射性廢料的最終處置場就已非常不容易了，更何況是高放射性核廢料的最終處置場！現在續建核四，若任其運轉四十年後除役，包括核一、核二、核三各廠總共將產生90多萬桶低放射性廢料，其監測期限為三百年以上；以及7,300多公噸的高放射性廢料，放射性半衰期為24,000年，監測期高達數十萬年。針對這些問題，我們實在無法作最終妥善的處理。這數十萬年的責任，我們怎麼可以丟給後代子孫去承擔？
此外，核能電廠等大型「集中式」的供電系統是相當脆弱的；它對電力供應的穩定性其實是非常不利的。在此供電系統下，某一個大電廠一跳機就可能會造成停電、限電的危機，所以需要較高的備用容量率；而且遠距離的電力輸送除了會造成較大的電力漏損，也較不容易維護。例如，過去常常一座核電廠跳機就會導致停電，以及1999年「七二九」與「九二一」大斷電就充分反映出此種大型「集中式」供電系統的脆弱性。又如，在第二次世界大戰中，聯軍很快就摧毀德國大型「集中式」的供電系統，但對日本小型分散式的供電系統卻無能為力。因此，不論從國家安全或電力供應穩定（能源安全）的觀點，「小型分散式」都優於「大型集中式」的供電系統。而且小型分散式電力系統所需之備用容量率也較低，可以減少資源的浪費。
電力事業自由化與小型分散化已是國際能源發展的主要趨勢，台灣實不應再昧於時代的國際潮流。當年如能將建核四廠的數千億元預算，用來開發小型分散式的電力系統，並健全智慧型輸配電網，則不僅可以較輕易地因應尖峰負載之電力需求，也可根本解決區域性電力不足的問題。此對我國的產業發展之貢獻將遠非核四廠所能望其項背。
四、開發再生能源之努力不足，高碳的能源結構造成台灣環境污染惡化
如前所述，國際上在因應全球暖化問題上，除了節能減碳，還積極調整能源結構，開發利用風能、太陽能、生質能、海洋能、地熱能…等無碳綠色再生能源。根據世界能源委員會（WEC）在1997年的預測，到2020年，所有再生能源對全球能源供給率將達21%；若為了要達成環境永續的情境，則到2020年再生能源的貢獻必須提高到30%，其中12%來自「新的」再生能源。聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)則預測，在2020年，水力、太陽能、風能、海洋能及生質能等再生能源將可提供全球約25﹪的能源。
而在台灣，台電一向較重視傳統大型的火力發電與核能發電之開發，對於再生能源之開發則著力甚少。就近十年來國際上發展最快速的風力發電與太陽能發電來看，到去年（2010年），我國風力發電與太陽光電的裝置容量分別為477.6MW與17.5MW，僅分別占總發電裝置容量的0.98﹪與0.04﹪；其發電量分別為1,027.5百萬度與20.8百萬度，更僅分別占總發電量的0.42﹪與0.01﹪。比起我國再生能源的發展潛能，這些實屬微不足道。在2010年的發電結構中，含碳量最高的燃煤發電就占了26.27％，燃油發電則僅占3.34％；在最終能源消費結構中，煤、油、電分別占8.33％、40.23％與48.60％；而在能源供給結構中，煤炭與石油則各占32.09％與49.04％（煤炭大部分供發電用，石油大部分供最終消費用）。如此偏向高含碳的能源結構，當然會造成台灣環境污染的惡化。
根據英華威公司的評估，台灣的風資源，光平地就足夠設立約3,000MW（大於核四廠的裝置容量），而全島的風資源則足夠設置至少5,000MW。台灣發展太陽能發電的條件與潛力遠優於高緯度的德國與日本（目前發展太陽能發電最積極的國家），且七、八月高峰用電期間正是台灣太陽能發電可以發揮最大效率的時候。目前台灣太陽能電池產能已超過10GW（一百億瓦），全球排名第二，但99.9％以上都輸出國外，自己卻用不到0.1％。另據台灣大學地質科學系教授宋聖榮，引述國科會在2008年所推動能源型國家科技計畫報告書，估計台灣地熱的發電容量可達7,100MW，相當於2.6座核四廠的發電容量。台灣的再生能源十分充裕，要在2020年之前大量取代傳統能源，譬如將其占發電系統比重由6.0%提高到20％以上（還遠低於德國2020年的30％）並不難，是政府要不要做，以及有無決心與毅力的問題。
但是，馬政府要繼續發展核電則是阻礙再生能源發展的元凶，因為繼續發展核電徒增電力備用容量率，已完全壓縮發展再生能源的空間。只有廢核才能讓再生能源在台灣獲得發展的空間，台灣才能有效發展低碳的綠色經濟。台灣蘊藏豐富的再生能源，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有相當高的開發潛能。若能充分開發利用，將可改變我國能源結構高度集中於化石能源的現象，並且減少我國能源高度依賴進口的程度（目前高達99.5％以上），提高我國能源供應的獨立自主性，增強我國的能源安全保障。積極推動再生能源產業的發展，乃是台灣邁向「永續發展」大道的起步。台灣不要讓核能政策成為邁向永續發展大道的障礙，就必須早日廢核。

參、 具體主張
基於上述核心價值的分析與現狀問題的檢討，我們認為，欲解決上述這些問，台灣必須建立一個「高效率、低污染」之永續發展的能源政策。我們必須導正過去「開源重於節流」的觀念，而建立「節流重於開源」的新觀念。因此，台灣的能源政策，必須以提高能源使用效率與節約能源的「節流」措施為最優先，以減少污染環境的能源使用。同時，必須製造一個公平競爭的環境，以落實自由化與民營化。在「開源」方面，基本上，能源的開發與利用必須與環境相容，以符合永續發展的精神。根據此一原則，台灣必須積極開發風能、太陽能、海洋能、生質能、地熱能…等潔淨再生能源，並儘快終止核電廠的運轉，以建立一個非核國家。能源的開發與利用，應以支持穩定而非快速高度的經濟成長為原則。對於能源密集產業不當的獎助、優惠應予取消，以促進產業結構調整，發展綠色環保產業。以下提出我們的具體主張：
一、提升能源效率，加強節約能源
提升能源效率與節約能源，是國際上公認成本最低的「無悔」策略。我們認為台灣每年應提高能源效率2%以上。要提升能源效率與節約能源，各部門可採行的措施很多。在工業部門方面，應促進節約能源技術之研究與發展（如燃料電池、冷凍空調技術等）；政府應透過各種獎勵措施，鼓勵民間進行節約能源技術的研發，並積極運用節約能源技術，來達到節約能源之目標。
在交通運輸部門方面，應積極建立健全的大眾運輸系統，以抑制私人運具的快速擴張，並推動採用省能的運具，例如引進燃料電池公車，或獎勵電動車輛之購買等。
在住宅商業部門方面，應積極推動綠建築，建築節能設計技術規範、空調系統耗能係數規範、建築節能標準與標章制度、建築設備能源使用效率檢測體系等，都應加強建立與執行；既有建築物省能、低碳化，並優先補助中低收入戶提升住宅能源使用效率，以營造節能減碳居住環境。另應在照明設施方面，推動以省能燈具（如LED）取代白熾燈具。同時，為了落實提升能源效率措施，必須加強教育宣導。
此外，電力部門必須提升現有發電廠的發電熱效率，強化發電機組效能，使我國發電熱效率達到國際水準。
二、調整產業結構，促使能源需求與經濟成長脫鉤
由於消費能源最多的部門是工業部門，而且工業部門內產業結構又偏向高耗能、高污染、高排碳的能源密集產業，導致歷年來台灣的能源需求隨著經濟成長而不斷增加，兩者亦步亦趨。因此，要有效的節約能源，必須設法讓能源需求與經濟成長脫鉤。而調整產業結構則是促使能源需求與經濟成長脫鉤的有效且必要的手段。因此，我們主張取消對能源密集產業的獎勵與優惠，包括水、電的優惠，並推動綠色環境稅制（如能源稅），使污染環境的外部成本內部化，以促進產業結構調整，緩和高能源密集產業的成長，而利於低能源密集產業的發展。如此將可促使能源需求增加的速度低於經濟成長的速度，甚至能源需求減少但仍維持適度經濟成長（即兩者脫鉤的情況）。
三、積極推動能源事業自由化與民營化，建立有效率的能源市場
能源效率的提升，不僅可以節省能源，而且具有降低污染的效果。因此，能源效率的問題應是我們最優先要解決的問題。一般而言，在沒有外部性時，市場價格機能之運作，最能真正反映能源使用的成本與效率；而在外部性存在時，能源的價格必須反映其社會成本，才能提升能源效率。因此，如何建立公開的能源市場，使價格機能發揮作用，並能真正反映社會成本（外部性），為提升能源效率的重要方法之一。
為了使市場價格機能發揮作用，必須促進市場競爭。而自由化則是促進市場競爭、發揮市場價格機能的必要條件。公營事業民營化通常亦被視為自由化的一部分，而且民營化亦能帶來公營事業效率的改善。不過，民營化的問題相常複雜，必須經過審慎評估、規劃之後才可執行。因此，能源事業之自由化應優於民營化。真正的能源自由化，一來可以讓市場價格機能充分發揮，而達到提高能源使用效率的目的；二來可以提供足夠的能源投資機會（因為沒有進入障礙），促進能源生產來源多元化，而使能源供應獲得較高的安全保障。
在自由化的過程中，我們必須強調掃除特權的重要性。特權乃是落實自由化的最大障礙；只要特權不排除，自由化便無法落實。因此，必須先廢除對中油與台電的特權保障。而輸電系統則應與發電、售電業分離，以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率，並排除發展再生能源的一大障礙。
四、建構全台智慧型電網及電錶，加強電力需求面負載管理
政府應責成台電，以先進資訊、通訊與電力電子技術建構全台智慧型電網，並全面換裝智慧型電錶，創造一個優質、高效率、服務導向及環保之電力網路，提高能源使用效率。並應配合智慧型電網及電錶之建置，檢討修正時間電價制度，降低用戶簽約門檻，使其普及於一般民生用戶，增加可停電力方案，擴大離尖峰價格差距，以縮減離尖峰負載差距，改善負載管理。
智慧型電網及電錶之建置，不但可以改善負載管理，也有助於小型分散式電力系統之發展，減少集中式大型電力系統長程輸電之電力耗損。此外，透過配合智慧型電網及電錶之建置，建立綠色電力市場，推動綠色電價制度，也可以促進綠色再生能源產業發展。
五、調整能源結構，積極開發再生能源，提高能源安全保障
永續發展的能源政策，在「開源」方面，基本上是調整能源結構，增加無碳或低碳能源，而減少高碳能源的開發與使用。在這方面，歐、美、日等高所得國家大多以提高再生能源與天然氣發電的比重為主，而降低燃煤與燃油發電的比重。
如前所述，再生能源是「取之不盡、用之不竭」的非耗竭性能源，是真正本土的自產資源，可提供長期符合環保要求的永續發展所需之能源；它不但可提高能源自主性，促進能源多元化，而增強能源的安全保障（energy security），並可創造無數的投資機會與就業機會，且可有效地減少溫室氣體排放及降低環境污染程度。而台灣的再生能源又蘊藏非常豐富，無論風力、太陽能、生質能、地熱或是海洋能，都具有雄厚的開發潛能；尤其地熱完全不受天候條件的影響，供電穩定性非常高，而太陽能則是在夏季尖峰用電期間最來電，發揮的邊際效益最高。若能充分開發利用，不但可提高我國能源供應的獨立自主性與能源的安全保障，進而增強經濟安全與國家安全，也可提升我國產業競爭力，正足以壯大台灣。
不過，再生能源的開發利用卻還面臨著不少的障礙，包括技術性障礙、經濟性障礙與制度性障礙。尤其是制度性障礙在台灣更嚴重。制度性障礙是指決策者、金融機構、能源設備供應商、以及能源使用者對於再生能源普遍缺乏正確的認知，致不利於再生能源的發展。在台灣，土地取得的困難，決策者的無知或錯誤的認知，以及政府各機關之間的觀念溝通協調不易，也都是發展再生能源的大障礙。經濟性障礙乃是指其生產成本相對較高。再加上傳統的火力發電及核能發電又受到相當多直接與間接的補貼，且其環境外部成本又未能內部化反映在其價格上，致使再生能源很難與這些傳統的能源在市場上公平競爭。
為了積極開發再生能源，有必要採取下列再生能源發展策略：
1.排除障礙：決策者應先清楚認知，發展再生能源是本世紀的國際潮流，也是壯大台灣的必要政策；其次，政府應積極協助業者排除前述發展再生能源之各項障礙，並取消對傳統能源的各種補貼。
2.立法獎勵：「再生能源發展條例」是獎勵發展再生能源的法源基礎，但目前的再生能源發展條例仍存在諸多問題，包括收購價格的制定方式、由綜合電業者（台電公司）收購電力的程序、基金收取方式、繳交基金之費用得附加於其售電價格上完全轉嫁給消費者…等。因此，「再生能源發展條例」必須修訂，而且相關子法也應儘快完成制定。
3.創造市場：政府應積極推動再生能源「202020計畫」，在2020年之前完成20萬太陽能屋頂計畫(裝置容量約600~800MWp) 與20億瓦(2000MW)風力發電計畫，並達成綠色再生能源發電占總發電量的20％以上之目標。
六、積極推動綠色稅制改革
由國際上各先進國家對溫室氣體減量的因應策略及節能減碳的經驗，我們不難發現，各國除了採取提升能源效率及節約能源、調整能源結構及產業結構等策略外，還透過立法手段，運用配套的政策工具，來推動落實這些策略。因此，與綠色稅制改革相關的法案，如「再生能源發展條例」、「能源稅條例」及「溫室氣體減量法」等，有必要積極推動，早日完成修法或立法。而這些法案則須以改善產業結構、調整能源結構、提升能源效率，以達成節能減碳之目標為其主要的立法目的。
1.再生能源發展條例
現行的「再生能源發展條例」必須修訂，而且相關子法也應儘快完成制定，以利國內積極開發及利用再生能源。其修訂方向可參考全世界再生能源發電居冠的德國之「再生能源優先法（EEG）」。
2.能源稅條例
能源稅（綠色環境稅制）的實施，不僅可使污染環境的外部成本內部化，以促進能源結構與產業結構調整，也是促使能源價格合理化，以達成節約能源目標的最佳手段。因此，能源稅條例的制定可說是台灣落實永續發展的能源政策之關鍵。
此條例之制定目的，應是為了綠色稅制改革，將環境外部成本內部化，而不是為了加稅，故應秉持稅收中性原則，明定所徵收能源稅淨額用於提高綜合所得稅之薪資所得免稅額、調降營利事業所得稅（或企業負擔勞工勞保的比率）及獎勵研究發展（如節約能源、再生能源、二氧化碳減量技術之研究發展）等，以落實促進經濟發展與改善自然環境品質之「雙重紅利」(double dividend)效果。同時，為避免重複課稅，應明定施行期間停止課徵貨物稅油氣類課稅項目及公路法第二十七條汽車燃料使用費，而將這些稅、費納入該條例的課稅項目內。能源稅之課稅項目及其稅額，則應以能源熱值與含碳量為課稅基礎，採從量課徵，逐年調增。
3.溫室氣體減量法
溫室氣體減量法與能源稅條例具有同樣的功能，一方面可使污染環境的外部成本內部化，以促進能源結構與產業結構調整，一方面可促使能源價格合理化，以達成節約能源的目標。兩者可以分別實施，也可搭配實施。
目前國際上依「京都議定書」規範溫室氣體減量之工業國家，於2008至2012年間將總排放量回歸至比1990年排放量基準平均減少5.2％。此法應參照此種方式，擬定我國的減量基準年與目標年。此法亦應明定，政府應實施溫室氣體總量管制，分階段訂定減量目標，並將應削減溫室氣體排放量分配中央目的事業主管機關，且於本法施行後三年內建立碳排放權交易制度。可參考英國部分核配量進行拍賣之方式，中央主管機關應保留各階段預定核配量之部分額度（如15％）公開拍賣釋出，拍賣淨所得繳入國庫統籌運用，部分額度（如15％）保留給新廠商，其餘部分用於排放量核配。
七、2020年前告別核電，實現非核家園理想
基本上，台灣並沒有發展核能的條件。核能發電是不安全、不永續、不經濟的能源。今年3月11日日本福島核災已充分曝露出核能發電的不安全性，也徹底粉碎了「人定勝天」的神話。《華爾街日報》使用世界核能協會（World Nuclear Association）提供的資料，察看了全球四百多個營運中及一百個規劃完畢或正在興建中的核子反應爐的地理位置，然後又使用美國地質調查所1999年的一份研究及「全球地震災害專案」與「瑞士地震研究所」所提供的相關資料，測定每個核電廠的地震風險後，於3月21日報導指出，全球有14座核電廠位處高活動斷層地震帶，全集中在日本及台灣，台灣四個核電廠都名列其中；其中更有15個反應爐同時面臨地震和海嘯的雙重風險，而台灣核一及核二廠四個反應爐又全都上榜。
台灣核一、核二廠位於「山腳斷層」兩邊（分別僅距7公里、5公里），核三廠距「恆春斷層」僅1.5公里。台電為配合核一、核二廠延役申請，委託中興工程顧問公司與中央大學進行探查，於9月15日主動對外公布最新調查結果，位於核一、核二廠間的山腳斷層，至少長達80公里，更可能延伸達120公里。中央大學水文與海洋科學研究所助理教授吳祚任表示，一旦海底地震引發海底山崩，可能引發海嘯；台大地質系教授陳文山指出，如果斷層全部錯動，恐將引發規模約7.5至7.8大地震，相當於五百顆原子彈爆發！
然而，台灣核一廠的耐震係數設計僅為0.3G（重力加速度），是日本福島核電廠0.6G的一半，核二、三廠也僅0.4G。台灣、日本及美國加州都位於環太平洋地震帶上，加州的核電廠至少都達0.6G以上的耐震設計，可耐七級震度。加州DIABLO核電廠耐震係數甚至高達0.75G。相較之下，台灣對核安的重視程度，實令人感到汗顏！台灣核電不安全的疑慮，更令人寢食難安！
至於核四廠，不僅離「枋腳斷層」不到2公里，在其半徑80公里海域內，更有70多座海底火山，其中11座是活火山，但其耐震係數設計亦僅為0.4G。而且核四廠追加經費，由原預算1,697億元提高到2,800億元以上，台電還違法擅自變更與安全有關設計700多項，經移送監察院調查；近年來重大工安意外頻傳，甚至核島區的工程也傳出偷工減料情事。事實上，核四計畫自1996年10月將「統包」改為「非統包」後，就弊端叢生。台電於2006年2月說明核四計畫落後的七大原因時就指出，「統包」改為「非統包」後，邊設計、邊採購、邊施工互為牽連糾葛，且設計變更及設計衝突多。而且核四廠尚未完工已遭雨水（2008年9月13日辛樂克颱風雨）淹沒。這樣的「拼裝又泡水」核電廠，比核一、核二、核三廠的核安問題豈不更令人擔憂！
曾任職於美國奇異、西屋、貝泰等國際知名核能公司，從事核電廠安全分析，具有十年以上核能試運轉測試及啟動測試實務經驗的核安專家林宗堯先生，於七月間撰寫「核四論」，上書總統與行政院長，建議核四應緩建。「核四論」指出核四10大結構性問題。其中特別指出，核四儀控系統的訊號點近四萬個，龐大複雜，舉世罕見，儀控系統就像是核電廠的神經系統，準確性及穩定性攸關安全至鉅，但是核四卻分由三個不同廠商各自分包，其介面衝突，準確性及穩定性都難以預料，成為核四安全最大隱憂。林宗堯並於八月間辭去核四安全監督委員會委員之職，九月間又有多位核四安全監督委員會委員跟進請辭。在馬政府執意堅持要維持讓核四營運商轉的能源政策下，深知核四內情的核四安全監督委員會委員紛紛請辭，不願為核四的安全背書，正足以反映核四廠的核安問題比老舊的核一、核二、核三廠還更令人不放心！
而萬年難解的核廢料問題則反映出核電的不永續性。台灣地狹人稠、地質脆弱（地震帶上）、氣候潮濕，要找到適當的低放射性廢料的最終處置場就已非常困難，更何況是放射性半衰期為24,000年，監測期長達數十萬年的高放射性核廢料之最終處置場！再加上核電為大型電廠，一座核電廠的完成就大幅提高台灣的電力備用容量率，造成電力大幅度供過於求，而完全扼殺了再生能源小型分散式發電系統的發展空間。因此，核電在台灣更顯不永續性。
至於核電的不經濟，則較少為一般人所知。再加上台電的強勢誤導，一般人常以為核電是最經濟（最便宜）的。事實上，當台灣擁有25％以上的備用容量率，政府還要讓核四商轉，更提高備用容量率（更擴大電力供過於求）時，要台電收購再生能源發電，只是額外增加台電的支出而已，台電當然會想盡各種理由來阻礙再生能源的發展。因此，台電就在各種場合、甚至刊登廣告誤導說，核能發電是目前所有發電形式中最便宜（最經濟）的，每度僅新台幣0.66元左右（應是依台電自編的「會計成本」），若以再生能源取代核電，電價將大幅上漲。然而，依美國Keystone Center的估計，2007年的核能發電均化成本為每度8.3~11.1美分，以當時美元兌新台幣1: 32.443計算，折合新台幣2.693~3.601元。台灣的核能技術、設備、材料都靠國外進口，建廠成本又比國外高出甚多，台灣的核能發電成本怎麼可能只有美國的24.5％~18.3％呢?
關鍵在於Keystone Center的評估是「經濟成本」，在可行性研究報告中比較各種發電方式的單位成本所採用的就是這種成本，但台電卻老是拿自己編製的核電「會計成本」來欺騙誤導社會大眾。「會計成本」深受電廠每年實際發電量及電廠折舊年限（會計上）的影響。當燃氣電廠被台電規劃為尖載機組（尖峰用電時才發電，有些可能只在六至九月，甚至僅七、八月才發電），如果年發電量不到基載機組的核電廠的1/2（或1/3）時，燃氣發電的會計成本就會被高估一（或二）倍以上；相反的，被規劃為基載機組的核電廠之核能發電的「會計成本」則會被低估三成以上（因計算分母的發電量比原規劃的發電量大增）。而會計上的折舊年限若少於二十年，則核一、二、三廠都已不再攤提折舊費用（即已不計建廠成本），又使核能發電的「會計成本」再低估至少七成。如此，台電自編的核電「會計成本」，當然就會降到其「經濟成本」的21％以下。
其實，根據原核四計畫可行性研究報告的資料，當時估計的核電成本為2.703元/度（原規劃2000年完工的價格），其中固定費用為1.908元/度。現在建廠成本由原預算1,697億元提高到2,800億元以上，將使固定成本提高為3.148元/度以上。因此，如果以核四計畫可行性研究報告的資料來推算，核四廠每度電的成本將約為3.948元（2000年的價格），以躉售物價指數（2008年為2000年的1.288倍）來換算，2008年的核四廠之發電成本約為5.085元/度，是台電自編的「會計成本」的7.7倍！這樣的發電成本不僅高於火力發電成本，也高於再生能源中陸上風力發電及生質能發電成本。而這個發電成本還低估運轉維護費（不到燃煤發電的一半）、除役成本與核廢料處理費用。若依經經部最近所說，三座核電廠除役至少要花費三仟億元，遠高於當年三座核能電廠的建廠費用（核一、二、三廠分別為296.2億元、610.72億元、903.21億元），則未來核四發電的每度成本至少還要再提高2元以上。可見核電經濟的神話是擁核者及台電為了擴張核電而編造出來的，國人必須認清，不可受騙上當！
而這些估計只是核能發電本身的內部成本，若考慮核四廠商轉後將有其他電廠淪為備載機組，則核四廠的「經濟成本」將更高。若再進一步考慮到核四廠的興建只是徒增備用容量率而已，對於滿足電力需求的貢獻幾乎等於零，也就是沒有增加電力供給的經濟效益，則其「經濟成本」將是無窮大（因分母經濟效益趨近於零）。
上述核能發電成本尚不包括核電對海洋生態、文化古蹟的衝擊、造成社會不安與對立的代價、核災可能造成的損害與犧牲…等社會外部成本。這些外部成本更是難以估計的天文數字。
既然核能發電是不安全、不永續、又不經濟的能源，而且逐步達成「非核家園」目標又是朝野的共識，早已明定於2002年12月完成立法的環境基本法第二十三條條文中，我們認為台灣應在2020年前告別核電，達成建構「非核家園」的目標。那麼，不僅既有核電廠不可延役，更應提早除役，而核四廠則不可填裝燃料、不可商轉，但可將其作為核能發電展示館。
核電廠在運轉超過25年後，其機件、管線等老舊、銹蝕問題，將會造成較高的核安風險，故一般在進行核電計畫的可行性研究評估時，都以假設運轉25年來評估（核四計畫的「可行性研究評估報告」亦是如此）；而美國19部已停機及除役的核能機組之平均運轉時間則僅17年（遠少於25年）。但台灣既有核電廠的營運執照卻長達40年；而核一、核二、核三廠都已運轉超過25年，全都進入核安高風險階段，在電力充裕、無不足之虞的情況下，自應提早除役。此次日本福島核災如能給台灣帶來一點警惕，實應立即將既有三座老舊核電廠停機，邀請國際核安專家團隊前來徹底安檢；通過安檢才准運轉，若通不過安檢，則應即予除役。核四廠的核安風險又遠高於既有核電廠，若任其運轉40年，台灣的「非核家園」願景將遙遙無期，故當然不應讓其商轉。
然而，一提到核四不商轉、既有核電廠提早除役，台電及馬政府的官僚就馬上會跳出來反對，並以會缺電及電價會高漲來威脅、恐嚇國人。例如，國營會副主委陳昭義於3月25日出席立法院國民黨團記者會時表示，如果台灣改為太陽能發電，每度電費將由目前2.6元暴增到10元以上，嚴重影響國際競爭力。台電副總黃憲章則說，如果停止核能發電，原則上會以天然氣發電取代，目前台灣發電成本，天然氣發電約每度3元多，核能則是每度0.66元；一旦停掉核能以天然氣取代，每度電將達到4元。台電公司並表示，去年全台發電機組（含民營電廠）的「備用容量率」為23.4％，預估今年全年度降至22.2％，若扣掉核一、二、三廠後，「備用容量率」僅剩7.4％，低於能源局國家能源政策所要求最低安全臨界值的16％。且台電估算，2012年的「備用容量率」僅剩3％，2013年更為負2.2％，恐有限電危機。
另依9月6日工商時報報導，「新能源政策9月份將出爐，馬政府主張核四廠務必商轉。據府院估算，核四若不商轉，2014年後將面臨缺電危機，尤其2015年備用容量率降至只剩2％多，經濟發展將面臨很大缺電危機。經濟部以2011~2018年平均經濟成長率5％，電力成長需求彈性係數0.75:1，估算至2025年，每年電力成長約3.75％。依此情境估計，倘若沒有核四，2014年備用電力(備轉容量率）僅4.5％，有核四8.5％，2015年沒有核四將降至2％多，全台各地有斷電危機，一年中至少100天會斷電，以北部地區缺最大，限電危機升高。」看看這是多大的恐嚇口氣，「一年中至少100天會斷電」！！
核電經濟（發電成本最低）的神話已解析如上，台電及馬政府官僚的電費暴增說根本就不值一駁，不必再贅論。至於「缺電、限電危機」說，則是台電二、三十年來為了興建核四廠一貫採取的威脅、恐嚇伎倆。台電與經濟部一向都先高估未來的經濟成長率，並堅持必須維持偏高的電力備用容量率，藉以高估未來的電力需求，然後推論說「若不建核四廠，就會有缺電、限電的危機。」並強調沒有可行的替代方案。當年要建核四時的這些論調早已被事實推翻了，如今竟然還是拿同樣的論調來威脅、恐嚇國人，真是「江山易改，本性難移」！依原計畫，核四應於2000年完工商轉，但如今建了二十多年尚未完工，而這二十多年來台灣並沒有如台電與經濟部所預告的發生缺電的危機；即使在1990至1996年間，台灣的電力備用容量率僅維持在4.2％至7.4％之間，也沒有發生斷電的危機，而且該期間的平均經濟成長率（6.94%）比2000年以後備用容量率維持在12％以上的10年間之平均經濟成長率（3.42%）還高很多（一倍多）。從台灣長期經濟發展角度來看，台灣的經濟成長率不斷下降，1970~1979年間平均成長率高達10.2％，1980~1989年間為8.1％，1990~1999年間降為6.5％，2000~2009年間再降到3.4％（2000~2010年間為4.1％）。如今，為了捍衛核四商轉，經濟部竟大膽以2011~2018年平均經濟成長率5％（大幅高估），來推估未來電力成長需求至2025年，每年電力成長約3.75％！這種完全悖離現實的謬論，實無任何可信度可言。
事實上，依能源局的資料，台灣在2009年的電力備用容量率高達28.1％，而核能發電的裝置容量僅占10.7％；這表示即使把三座既有核電廠全部關閉，還有17.4％的備用容量率，台灣並無缺電的問題。就算如台電公司所表示，去年全台發電機組（含民營電廠）的「備用容量率」為23.4％，預估今年全年度降至22.2％，若扣掉核一、二、三廠後，「備用容量率」也還有11.5％，而不是台電所說的僅剩7.4％。再加上前述六項具體主張若能落實，一方面節能有成，一方面開發綠能有方，則在2020年前告別核電絕對可行，也不會有「缺電、限電危機」。

肆、 結語—願景
能源是推動經濟成長的動力來源，故確保能源穩定供應（能源安全保障）一直是我國能源政策的首要目標。不過，在生產與使用化石能源的過程中，卻會排放出對環境有害的污染物，以及二氧化碳（CO2）等溫室氣體，而降低環境永續性，並造成全球暖化、氣候劇變。因此，國際上自1990年代以來的能源政策，大都將提升能源效率與節約能源列為優先目標；追求「永續發展」，節能減碳保護地球，則成為二十一世紀的國際潮流。
台灣過去六十多年來「追求成長、罔顧環保」的發展型態，完全悖離永續發展的精神，對未來台灣的永續發展已構成相當大的威脅。台灣要趕上國際潮流，必須建立一個「高效率、低污染」的能源市場。我們必須導正過去「開源重於節流」的觀念，而建立「節流重於開源」的新觀念。因此，台灣的能源政策，必須以提高能源效率與節約能源的「節流」措施為最優先，以減少污染環境的能源使用。而在「開源」方面，能源的開發與利用則必須與環境相容，以符合永續發展的精神。根據此一原則，台灣必須積極開發風能、太陽能、海洋能、生質能、地熱能…等潔淨再生能源，並儘快終止核電廠的運轉，以建立非核家園。
基於符合國際潮流，並為台灣開創美好願景，我們以「節能減碳保護地球、發展綠能壯大台灣、非核家園保安台灣」作為永續能源政策的核心價值。根據這些核心價值，我們提出下列具體主張：（1）提升能源效率，加強節約能源，每年應提高能源效率2%以上。（2）調整產業結構，促使能源需求與經濟成長脫鉤，應取消對能源密集產業的獎勵與優惠，包括水、電的優惠，並推動綠色環境稅制（如能源稅），使污染環境的外部成本內部化。（3）積極推動能源事業自由化與民營化，建立有效率的能源市場，應將輸電系統與發電、售電業分離，以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率。（4）建構全台智慧型電網及電錶，加強電力需求面負載管理，並促進小型分散式綠色電力系統之發展。（5）調整能源結構，積極開發再生能源，提高能源安全保障；政府應積極排除發展再生能源之各項障礙，並大力推動再生能源「202020計畫」，為再生能源創造市場。（6）積極推動綠色稅制改革，以改善產業結構、調整能源結構、提升能源效率、促進節能減碳。（7）2020年前告別核電，實現非核家園理想；既有核電廠應予提早除役，核四廠則不予填裝燃料、不商轉，但可將其作為核能發電展示館。
若上述具體主張能夠落實，我們相信，在2020年之前，台灣將有20萬戶以上屋頂裝設太陽能光電及20億瓦以上風力發電裝置容量，綠色再生能源發電將可占總發電量的20％以上，台灣也將告別核電，非核家園夢想成真。屆時台灣將是一個環境優美、安和樂利、永續發展的和諧社會；而居住在這寶島上的人民將會以身為台灣人為榮。
（新台灣國策智庫主編，台灣國家願景•我們的主張：能源政策。2011年10月初版）