論「油電價格合理化」

一、前言

近年來，每當油電價格要大幅調漲，中油、台電與政府就辯稱說，是為了「油電價格合理化」，是要「尊重市場」、「回歸市場機制」，是希望能夠真正「反映成本結構」，是為了要「節能減碳」。一些自許為能源經濟學家的專家，更是搬出經濟學的「以價制量」說，來支持調漲油電價格，俾便達成「節能減碳」的目標。問題是，這些看似冠冕堂皇的理由，掩蓋得了調漲油電價格的真正原因嗎？其實，從經濟學理來探討，這些冠冕堂皇的理由是自相矛盾的。我們要問的是：以「反映成本結構」為由，來調漲油電價格，就等於是「油電價格合理化」嗎？真的是「尊重市場」、「回歸市場機制」的作法嗎？真的是為了要「節能減碳」嗎？依經濟學理，該怎麼做才能真正促進「油電價格合理化」？這些都是值得國人關注的問題，也是本文所要探討、分析的課題。

二、何謂價格合理化？

首先我們先來談「價格合理化」這個口號的意義。政府既然一再強調，油電價格必須合理化，就應先界定清楚何謂「價格合理化」。政府的說法是，我國的油價、電價比其他國家低，造成用油與用電的浪費，有違「節能減碳」的政策目標，而人為壓低油價與電價，也造成中油與台電公司虧損累累，實在不合理。因此，政府主張必須「尊重市場」，大幅調漲油價與電價，以充分反映成本，使油價與電價合理化。

這一套說詞的邏輯，是立基於過去國際能源（原油、煤碳、天然氣）價格上漲時，國內的油價與電價曾經凍漲或緩漲，未能充分反映成本，導致中油與台電虧損累累，很不合理。如果「尊重市場」，當國際能源價格上漲時，國內的油電價格就應跟著調漲，以充分反映成本，這樣就可使油電價格合理化，這樣就不會造成中油與台電公司虧損累累。這其實是一種似是而非的論述。

依最基本的經濟學原理，在一個自由競爭的市場裡，商品的價格是由供給與需求雙方共同決定的。當供給量大於需求量，造成「供過於求」時，價格就會向下調降；當供給量小於需求量，造成「供不應求」時，價格就會往上調漲。這就是最簡單的供需定理，也就是「市場機能」。由這個「市場機能」所產生的均衡價格，是供給與需求雙方都能接受的價格，自然就是「合理的」價格。在一個自由競爭的市場裡，供給者（生產者）是以成本最低（最有效率）的生產方式來生產，在這個市場決定的價格下，供給者可獲得正常利潤，但沒有超額利潤（暴利），也不會有虧損，故供給者可以接受這樣的價格。而所謂「尊重市場」，就是要接受由這個「市場機能」所產生的價格，不對價格作人為的干預或扭曲這個「市場機能」。因此，如果真的「尊重市場」，讓「市場機能」去發揮它的作用，的確可以促進「價格合理化」。不過，這與上述政府主張「必須大幅調漲油價與電價，以充分反映成本，使油價與電價合理化」的說法有相當大的差異。

三、「充分反映成本」等同於「價格合理化」嗎？

基本上，這樣的「價格合理化」並不必然等同於「充分反映成本」。因為這個「市場機能」所產生的價格，只能反映生產者是以最有效率的生產方式來生產的「最低成本」。如果生產者不是以最有效率的生產方式來生產（中油與台電都是如此），則其生產成本不是「最低成本」，那麼，「充分反映成本」所決定的價格，一定高於這個「市場機能」所產生的價格。在此情況下，「充分反映成本」當然不等於真正的「價格合理化」。

就拿政府以「浮動油價機制」來調漲油價，以「充分反映成本」為例。所謂「充分反映成本」，就是中油將購油成本增加的部分完全轉嫁給下游廠商或消費者。「完全轉嫁」只有在需求完全無彈性（需求對價格變動完全沒有反應）的情況下才有可能，而在完全競爭市場則只能部分轉嫁，其轉嫁幅度的大小視需求彈性的大小而定。因此，以「充分反映成本」為由來調漲油價，是完全破壞「市場機能」、是「不尊重市場」的作法。

其次，不僅浮動機制的方式及運作不夠透明公開，浮動油價計算公式更是「黑箱作業」、問題重重。該公式不但以變動基期而非固定基期調價，導致漲多跌少，公式反映油價八成比例的合理性也有問題，中油效率不彰的情況更被掩蓋掉（例如中油購油成本偏高，每年比台塑化公司多100億元，是否涉及可疑的採購弊端？），甚至將中油經營效率不佳的「無效率成本」完全轉嫁給消費者。目前的浮動油價計算公式等於授權中油黑箱變動油價，保障其無論經營績效再差都可穩賺不賠。

目前，油價每周調整一次，而中油向國際購買原油約七成是長期合約購買、三成是現貨市場購買，當油價持續上漲時，期約購買那部分的油價其實沒有漲，但中油將其跟著現貨購買部分一起漲。何況中油又不是每周購油，可能是一、二個月才買一次。如果每月購油一次，則第一周隨國際原油上漲而調漲還有些道理，但第二、三、四周再調漲就完全沒道理了，因為其購油成本發生在第一周，並沒有隨之後現貨市場的油價上漲而增加。雖然中油曾辯稱，所謂期約，只是保證量，並不保證價格，其價格是依每個月裝船時當月的現貨平均價格來決定。這就表示中油的確不是每周購油，而是至少一個月才購油一次。那麼，期約購買的部分是一個月的量一次價格，隨著第二、三、四周現貨價再調漲就是不合理的多漲。

至於政府再三強調，我國油價無論如何調漲，仍以「維持亞鄰競爭國家最低」為上限，並不是事實。根據中油公司年報的資料計算，我們發現2010與2011年中油每公升汽油的產值分別為18.59元與22.5元，而其內銷價格為26.47元與28.54元，外銷價格則為17.05元與21.9元；外銷價格比內銷價格少了9.42元與6.64元，外銷價僅為內銷價的64.4％與76.7％，顯然是「以內銷補貼外銷」。柴油的情況也類似。此一現象完全刺破了所謂「維持亞鄰競爭國家最低油價」的美麗謊言。

中油雖辯稱外銷油品的品質較差，故其價格較低。但可信嗎？就算真的品質稍差一些，價差會高達四分之一到三分之一嗎？其煉製成本有差那麼多嗎？事實上，是因為外銷價格是由國際市場所決定，在國際市場上中油公司沒有定價的能力，無法將其增加的購油成本轉嫁給買方。而國內市場是由中油與台塑化公司聯合壟斷，內銷價格幾乎是由中油一手決定（台塑化跟進），故中油可以吃定國內消費者，將其增加的購油成本藉由油品漲價而完全、甚至超額轉嫁給買方，對國內消費者大肆剝皮，來彌補其本身經營不善的虧損黑洞還能轉虧為盈，且讓台塑化公司跟著賺得荷包滿滿。

就電價來看，政府說，我國電價比其他國家低，造成用電的浪費，有違「節能減碳」的政策目標，電價也低於發電成本，造成台電虧損累累，實在不合理，必須「尊重市場」，大幅調漲電價，使電價合理化，以充分反映成本。其實，大幅調漲電價的原因，只是為了彌補台電虧損累累的大黑洞，但政府卻拿一些不相干，甚至相互矛盾的說詞，來作為電價非漲不可的理由，企圖掩蓋造成台電虧損累累的原因，社會大眾是很難接受的。

如果我國電價真的比其他國家低，造成用電的浪費，有違「節能減碳」的政策目標，政府要採取「以價制量」的政策來調漲電價，以達成「節能減碳」的政策目標，那麼，就必須先看看我們的電力需求的價格彈性是不是很大（富有彈性）。若電力需求的價格彈性很小，調漲電價後，用電量減少不多，則「以價制量」政策就很難達成「節能減碳」的政策目標；反之，若電力需求的價格彈性很大，調漲電價後，用電量大幅降低，則「以價制量」政策就比較容易達成「節能減碳」的政策目標。然而，如果「以價制量」政策可以達成「節能減碳」的政策目標，就表示電力需求的價格彈性很大，用電量大幅降低，台電的總收入會大幅縮水，台電的虧損黑洞會更擴大。這顯然與藉由調漲電價來彌補台電虧損黑洞的目標相互衝突。在台灣，短期電力需求的價格彈性是很小的，所以才能藉由調漲電價來彌補台電的虧損黑洞，但這顯然無助於「節能減碳」。

台電是我國電力市場的獨占公司，既獨買又獨賣。一個獨占公司為何會連年虧損？造成台電虧損的因素很多，而其中最主要的應是過度浪費的投資、工程計畫與採購的弊端（如核四廠的諸多弊案、輸電系統工程的弊端、購煤弊案、向民營電廠購電的利益輸送問題等），以及電廠設備老舊發電效率低。台電過度浪費的投資，可由偏高的電力備用容量率反映出來。自2008年以來，每年備用容量率都超過20％，電廠產能利用率都低於六成。而超過10％以上的電力備用容量率的電力投資，就是浪費的投資，尤其是投資於大型電廠（如核能電廠）的浪費更大。

依台電的定義，所謂備用容量是指系統規劃淨尖峰能力（裝置容量扣除廠用電後之最大出力）與系統小時尖峰負載（一年中某一天某一小時最高峰用電量）之差；而備用容量率則是指備用容量占系統小時尖峰負載的比率。這些備用發電容量，是為了因應在用電高峰期間用電需求突然大增，或萬一電力系統中某些機組發生意外事故，致無法發電時，作為備胎之用。如以台灣電力系統中3個最大的獨立機組的裝置容量占全系統的比重作為「合理的備用容量率」（若一部機組發生意外而出狀況的機率為萬分之一，則3部機組同時出狀況的機率為兆分之一，趨近於零），則8％~10％的備用容量率已是綽綽有餘，超過10％將造成電力投資的資源浪費。2012年4月日本電力系統協議會(Electric Power System Council of Japan)估算出，日本九大電力公司必要備用容量率亦為8％~10％。其考量因素為偶發的供電能力與負載需求變動7％左右（包括（1）發電機組非計畫性停機，（2）枯水，（3）短期負載突升），以及持續負載變動（景氣循環變動，負載增加與基期值產生偏差）約1~3％。這與我們的主張不謀而合。

近年來，台灣的電力市場一直是處於大量供給超過需求的狀態，在2009、2010、2011與2012年的電力備用容量率分別高達28.1％、23.4％、20.6％與22.7％。2011年電力系統的容量因數（即電廠產能利用率）為59.28％，表示一年平均閒置可發電電力占總可發電電力的40.72％。這充分顯示，台電浪費的投資太多，導致電力大量「供過於求」。核四廠兩部機組的裝置容量2.7GW（十億瓦）若加入商轉，將使電力系統提高約5％~6％的供電能力，使原已處於大量「供過於求」的電力徒增備用容量率而已，完全是浪費的投資。

核四計畫原預算為1,697億元，不斷追加預算後，迄今已支出逾2,640億元。這導致台電自2006年由盈轉虧後，就連年虧損，至2011年底累積虧損達1,179億元，至2012年底累積虧損更高達1,936億元。如果台電沒有錯誤的興建核四而虛擲了2,640多億元，迄今會計帳上還會有累積盈餘700多億元，自然就不必漲電價。況且電力還大量「供過於求」，依市場供需法則，應調降電價才是，那有理由要調漲電價。

其實，就是因為電力大量「供過於求」，台電為了要促銷電力，乃鼓勵大電力用戶（工業用電）採用時間電價，在離峰用電期間，給予優惠的價格，致拉低平均電價。而在夏季尖峰用電期間，則大幅提高民生（住宅）用電價格，以彌補其給予工業用電優惠的損失。因此，台灣的平均民生用電價格比平均工業用電價格要高出二成多。如果說台電要以「反映成本」為由，來調漲民生用電價格，則是明顯違反自由市場運作法則，完全不尊重市場，絕對不是「電價合理化」應有的作法。

事實上，台電每度電的平均售價，已自2006年的2.1046元調高到2011年的2.6001元，漲幅超過23.5％。如以匯率30：1來換算，2011年每度電平均售價折合8.67美分，已比南韓的7.99美分、泰國8.49美分、印尼6.45美分及中國的8.44美分電價都來得高（見台電「100年統計年報」），並非如政府所說的，我國的電價比其他國家都低。去年6月10日電價又再大幅調漲一波，每度電的平均售價已來到2.883元，與2006年相比，漲幅已達37％；而行政院又已宣布，今年10月鐵定還要再大漲一波。未來核四恐怕還要再追加上千億元預算，台電的虧損黑洞還會再擴大，當然會再大漲電價來彌補。因此，台電董事長黃重球才會說，「無論是否有核四，我國電價都會調漲！」很顯然的，馬政府要調漲電價，是為了要彌補台電因續建核四造成的虧損大黑洞，而不是為了尊重市場，讓電價合理化。

四、如何促進油電價格合理化？

如前所述，在一個自由競爭的市場裡，由「市場機能」所產生的價格，是供給與需求雙方都能接受的價格，自然就是「合理的」價格。如果能夠「尊重市場」，讓「市場機能」去發揮它的作用，不對價格作人為的干預或扭曲這個「市場機能」，就可以促進「價格合理化」。不過，在現實的世界裡，常會出現「市場失靈」的現象，「市場機能」無法發揮，例如在獨占與寡占市場。在此情況下，要促進「價格合理化」，必須先促使市場自由化，排除市場進入障礙。而在尚未完全自由化之前，或無法自由化的情況下，通常都需要政府介入管制，可能採取「誘因管制」（如「價格上限」管制）或「成本加成」管制（如「平均成本」、「Ramsey成本」定價）。

在台灣，油品市場為台灣中油與台塑石化兩家石油公司所壟斷的寡占市場（實質上是聯合壟斷的市場），並不是自由競爭市場，「市場機能」在此完全失靈。而電力市場則是由台電公司所壟斷。雖然政府曾經三階段開放民間興建電廠，但限定其所生產的電力必須賣給台電，由台電統一調度，而不能自行賣電給用電消費者，形成台電在電力市場上既獨買又獨賣的特殊地位，是個不折不扣的獨占公司。而在獨占市場上，價格全由獨占者台電所掌控，「市場機能」完全無法發揮。

面對聯合壟斷的油品市場與獨占的電力市場，究竟該如何促進油價與電價合理化？

（一）如何促進油價合理化？

如前所述，以一個「浮動油價機制」來「充分反映成本」，並不是「尊重市場」，而是破壞市場機能，更不等同於「價格合理化」。若要真正促進油價合理化，就必須先促使油品市場自由化。政府應先找出過去油品市場自由化失敗的真正原因，設法排除市場進入障礙，讓油價由自由競爭市場的供給與需求來決定，而不是以「充分反映成本」為由，拿一個問題重重的「浮動油價計算公式」，黑箱作業來調漲油價。

在還沒有完全市場自由化之前，必須先檢討造成中油公司經營績效不彰的癥結，並進行有效的改革；同時應徹底追查可能的弊端（如購油成本何以偏高那麼多），並依法究辦。然後設置一個獨立的公用事業費率審議委員會，來審查中油的購油成本，並依「誘因管制」或「成本加成」定價法制定合理油價。

若要「以價制量」來符合「節能減碳」原則，則應課徵能源稅，將使用能源（含油、電）的社會、環境外部成本予以內部化，稅收歸入國庫，將其用於提升能源使用效率，改善環境品質，創造就業機會；而不是依目前的「浮動油價機制」，向老百姓多增收的油價完全落入兩家石油公司的口袋，圖利財團。同時，汽燃費亦應併入能源稅中，以避免雙重課稅。在尚未併入能源稅之前，汽燃費必須回歸「隨油徵收」制，而不是採「隨車徵收」制。

（二）如何促進電價合理化？

長期而言，如能推動電業自由化，建立一個自由競爭的電力市場，由市場的供需法則來決定電價的變動，自然就會使電價合理化。電力市場自由化必須將輸配電系統與發電、售電業分離，以消除一家綜合電業特權獨占所造成的無效率，並排除發展再生能源的大障礙。同時，也分割核能發電與其他發電。輸配電系統屬自然獨占、大水力屬國家資源，此兩者皆可保留為國營型態。政府同時另外成立一個監督與管理輸配電系統的獨立機構。而既有核電廠將屆除役期限及面臨後續除役問題，不可能有民間企業願意接手，可保留由台電繼續經營。其他的電廠則應完全釋出，由民間企業接手經營。民營電廠可以自主發電，然後透過支付輸電費用給經營輸配電系統的國營業者（也可不限制民營業者自建輸配電系統），而自己賣電給終端用電者。另外，經營輸配電系統者應積極建構智慧型電網，以便於落實需求面管理（如時間電價），並利於推動小型分散式的再生能源發電。

然而，電力市場自由化並非短期內可以完成。在電力市場尚未完全自由化之前，則有賴政府公權力介入。如前所述，政府可能採取「誘因管制」或「成本加成」（有效成本加合理報酬）定價。不過，採「成本加成」定價的成本必須是「有效成本」（假設民營獨占企業是以最有效率的方式進行生產），但台電公司是國營事業，存在政策任務包袱與代理人道德危機問題，未必是以最有效率的方式進行生產，其成本並不是「有效成本」。在此情況下，如按「成本加成」定價，便會將其經營無效率而增加的「無效率成本」轉嫁給用電消費者，並不合理。因此，必須先檢討造成台電公司連年虧損的癥結，並進行有效的改革後，再按「成本加成」定價法制定合理的電價。

台電公司連年虧損的主要癥結在於備用容量率偏高，浪費的投資太多，產能利用率偏低，以及工程、採購弊端叢生，再加上電廠設備老舊發電效率低。因此，電價要合理化，這些問題應先解決。我們認為，首先應設定電力「備用容量率」目標為8％~10％。如前所述，超過10％的備用容量率將造成電力投資的資源浪費。如以核四廠的建廠預算超過3,300億元，增加系統供電能力約5.5％來計算，每增加一個百分點的備用容量率，就要增加600億元以上的建廠費用之負擔。規劃的「合理備用容量率」目標值，若由16％~20％調整為8％~10％，則可節省浪費的投資4,800~6,000億元以上。其次應徹底追查弊端，依法究辦。然後設置一個獨立的公用事業費率審議委員會，來審查發電成本，並依「誘因管制」或「成本加成」定價法制定合理電價。

五、結語

在台灣，「油電價格合理化」可是一件大工程。政府以「充分反映成本」為由，大幅調漲油電價格，說是為了「油電價格合理化」，為了「節能減碳」，是禁不起經濟學理檢驗的。若真有心促使「油電價格合理化」，就應積極促進油品市場與電力市場自由化，由自由競爭市場的供需法則來決定合理的油價與電價。
（2013年7月1日完稿）